II OZ 1377/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Z.S. i H.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 160/15 o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 6 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie wywołane wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.S. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 5 sierpnia 2015 r. Sąd postanowił uzależnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W piśmie z 15 września 2015 r. skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z wyznaczania jakiejkolwiek kaucji celem wstrzymania prac budowlanych. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca skutecznie cofnęła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a więc postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli skarżąca oraz uczestnik postępowania Z.S.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W treści zażaleń podnieśli argumenty dotyczące zasadności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zgodnie zaś z art. 35a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Z treści cytowanych przepisów wynika, że skarżący decyzję o pozwoleniu na budowę może wnosić o wstrzymanie jej wykonania po wniesieniu skargi do Sądu, ale wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie może być uzależnione od wpłacenia przez wnioskodawcę kaucji służącej zabezpieczeniu roszczeń inwestora, który może ponieść stratę, jeżeli zostanie wstrzymane wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawniającej do rozpoczęcia prac budowlanych. Kaucja ta służy tylko zabezpieczeniu interesów stron postępowania, nie jest żadnego rodzaju opłatą sądową, a w szczególności od jej uiszczenia nie jest uzależnione rozpoznanie skargi. W niniejszej sprawie postanowieniem z 5 sierpnia 2015 r. Sąd I instancji uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia kaucji, o której stanowi art. 35a ust. 1 cytowanej ustawy Prawo budowlane. W piśmie z 15 września 2015 r. skarżąca wskazała, że rezygnuje z "wyznaczania mi jakiejkolwiek kaucji, aby wstrzymać prace budowlane na działce". Wbrew stanowisku Sądu I instancji oświadczenie to nie jest równoznaczne z cofnięciem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z treści pisma z 15 września 2015 r. wynika, że skarżąca utożsamia kaucję na zabezpieczenie roszczeń inwestora z opłatą za rozstrzygnięcie skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia kaucji, a więc oświadczenie, że skarżąca kaucji nie uiści oznacza, że brak jest przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji powinien był oddalić wniosek w tym przedmiocie (odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji). Brak więc było podstaw do umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd I instancji błędnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując się na art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 63 p.p.s.a. Zgodnie z art. 63 p.p.s.a., jeżeli ustawy tak stanowią, postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek. Dyspozycją art. 63 p.p.s.a. nie są objęte wnioski składane wraz ze skargą bądź w toku postępowania zainicjowanego wniesioną skargą (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:]. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 392). Wnioskiem w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. nie jest więc wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o którym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Zastosowania nie znajdzie do niego zatem art. 64 § 3 p.p.s.a. (który jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zastosował, choć nie go nie powołał), zgodnie z którym do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. To z kolei oznacza, że w sprawie nie mógł znaleźć odpowiedniego zastosowania powołany przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który pozwala na umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na skutek cofnięcia skargi. Na obecnym etapie postępowania Sąd I instancji bada jedynie zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadą jest bowiem, że ostateczna decyzja administracyjna podlega wykonaniu, nawet jeżeli została wniesiona na nią skarga do sądu administracyjnego. Skarżąca miała jednak możliwość złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (i z tej możliwości skorzystała), a ewentualne uwzględnienie takiego wniosku oznacza jedynie, że decyzja ta nie może być wykonywana do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd. Negatywne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania nie oznacza natomiast rozpoznania skargi, a więc nie oznacza, że Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Kwestia ta będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, o czym skarżąca zostanie powiadomiona stosownym zawiadomieniem. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.