II SAB/Po 5/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Powiatowego Rzecznika Konsumentów w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę 11grudnia 2014r. A. K. wystąpił do Powiatowego Rzecznika Praw Konsumentów w P., funkcjonującego w strukturze Starostwa Powiatowego w P., o udostępnienie informacji publicznej w postaci pism procesowych Rzecznika w sprawie cywilnej o sygn. akt [...], toczącej się przed Sądem Okręgowym w W., dotyczącej pozwu zbiorowego, w którym Rzecznik – działając jako powód – reprezentuje grupę konsumentów przeciwko A S.A. Pismem z 19 grudnia 2014r. Starosta [...] poinformował, że żądanie wnioskodawcy nie dotyczy informacji publicznej o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r poz. 782, dalej: U.d.i.p.). W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1-4 ustawy z 17 grudnia 2009r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym (Dz. U z 2010r. poz. 44), powództwo w postępowaniu grupowym wytacza reprezentant grupy. Reprezentantem grupy może być powiatowy rzecznik konsumentów w zakresie przysługujących mu uprawnień. Reprezentant grupy prowadzi postępowanie w imieniu własnym, na rzecz wszystkich członków grupy. W postępowaniu grupowym obowiązuje zastępstwo powoda przez adwokata lub radcę prawnego, chyba że powód jest adwokatem lub radcą prawnym. Każde pismo procesowe, w tym pozew, jest charakterystycznym dokumentem zawierającym procesowe żądanie, typowym dla sfery procesowej, mającym wywołać określone skutki pomiędzy powodem a pozwanym, wskazującym wybór takiej a nie innej drogi cywilnoprawnej, uzasadniającej zasadność danego roszczenia powoda, wskazującym (na użytek tego konkretnego postępowania) na dowody mające uzasadniać zasadność żądania powoda. Jest to więc dokument, który istnieje tylko w ramach danego procesu i tylko na użytek danego procesu jest sporządzany i poza tym konkretnym procesem nie ma racji bytu. Wszelkie pisma procesowe nie istnieją poza procesem. Żądania i wnioski zawarte w pismach procesowych skierowane są do sądu, który ma wydać określony wyrok wiążący tylko strony tego procesu. Wszelkie pisma procesowe mają zatem charakter stricte procesowy i nie ma znaczenia czy dotyczą istotnego dla interesu publicznego procesu. W korespondencji tej odwołano się również do orzecznictwa sądów administracyjnych. Z tych przyczyn Starosta [...] wskazał, że wnioskowane informacje nie spełniają przesłanki przedmiotowej, która w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej decydowałaby o obowiązku udostępnienia tej informacji jako publicznej. Pismem z 8 stycznia 2015r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Rzecznika Praw Konsumentów, wnosząc o zobowiązanie Rzecznika do niezwłocznego rozpoznania wniosku z 11 grudnia 2014r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismo Starosty z 19 grudnia 2014r. jest wyłącznie zawiadomieniem niebędącym decyzją administracyjną. W przypadku gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje czynności materialno technicznej polegającej na udostępnieniu informacji, ani nie wydaje decyzji odmownej, od której wnioskodawca może złożyć odwołanie do organu wyższej instancji, ma miejsce bezczynność organu. W takiej sytuacji adekwatną formą obrony praw wnioskodawcy jest wniesienie skargi na bezczynność. Zdaniem skarżącego fakt, że dokument jest pismem procesowym nie wyklucza, że może on posiadać walor informacji publicznej. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą również te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Rzecznik wykonuje zadania jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ochrony praw konsumentów. Są to zadania publiczne. Reprezentując konsumentów w postępowaniu zbiorowym, Rzecznik angażuje na ten cel środki publiczne zarówno osobowe, jak i finansowe. Skarżący powołał się również na praktykę w zakresie funkcjonowania [...] Rzecznika Praw Konsumentów w W. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi odwołując się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu pisma 19 grudnia 2014r. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a U.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do art. 16 U.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym U.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów U.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek, co zostało wskazane wyżej, w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądane przez stronę skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2. wglądu do dokumentów urzędowych; 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Definicję pozwu przedstawiają przepisy art. 187 – 191 Kodeksu postępowania cywilnego. Pozew jest skierowanym do sądu żądaniem wydania określonego wyroku, sporządzonym w określonej przez prawo formie. Jest to zatem procesowe żądanie, które musi spełniać określone formy prawne. Pozew jest szczególnym dokumentem charakterystycznym dla sfery procesowej, mającym wywołać określone skutki między powodem a pozwanym, wskazującym na wybór takiej a nie innej drogi cywilnoprawnej, uzasadniającej zasadność danego roszczenia powoda, wskazującym (na użytek tego konkretnego postępowania) na dowody mające uzasadniać zasadność żądania powoda. Rację ma Starosta [...] wskazując, że jest to zatem dokument, który istnieje, li tylko w ramach danego procesu i tylko na użytek danego procesu jest sporządzony i poza tym konkretnym procesem nie ma racji bytu. Pozew nie istnieje poza procesem. Nie jest to zatem dokument dotyczący informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taką informacją publiczną jest jedynie sam fakt wniesienia danego pozwu w interesie grupy podmiotów – to jest wiadomość dotycząca stron danego procesu i jego przedmiotu. Informacją publiczną będzie w niniejszej sprawie to kto reprezentował grupę, jakie środki finansowe poniesiono w związku z postępowaniem, ale nie treść pism procesowych, (w szczególności pozwu) które dotyczą wyłącznie sytuacji podmiotów reprezentowanych przez Rzecznika. Należy w tym miejscu skonfrontować przepisy regulujące treść pozwu (art. 187 – 191 K.p.c.) z treścią art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sferze tych pojęć należy dokładnie rozróżnić pozew jako żądanie ściśle procesowe, którego adresatem jest sąd (który ma wydać określony wyrok względem stron danego procesu) od samej informacji o konkretnym żądaniu danej strony procesowej. Pozew zatem traktowany jako konkretny, całościowy dokument procesowy, nie mieści się w żadnej z kategorii zakreślonej w art. 6 u.d.i.p. Zawarta w art. 6 ust. 2 definicja legalna dokumentu urzędowego może być odczytywana wyłącznie przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, z których wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a więc jedynie informacja o sprawach publicznych, mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt "dokumentów urzędowych", a w szczególności obejmująca "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", a także "dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Pozew traktowany, co do swojej istoty, jako dokument stricte procesowy, nawet dotyczący istotnego dla interesu publicznego procesu, nie mieści się w kategoriach uregulowanych powyższym przepisem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozew nie jest zwykłym dokumentem urzędowym, nie jest dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem, czy opinią. Pozew nie mieści się w pojęciu "danych publicznych". Udostępnienie pozwu jest możliwe w trybie uregulowanym w Kodeksie postępowania cywilnego. Z przepisów art. 9 K.p.c. wynika, że rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, zaś strony i uczestnicy postępowania mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy lub wyciągi z tych akt. Przepis ten dotyczy wszystkich spraw rozpoznawanych w trybie procesowym w K.p.c. Dla porównania w art. 525 K.p.c., mającym zastosowanie tylko w sprawach rozpoznawanych w trybie postępowania nieprocesowego (a więc niedotyczącego pozwów), wskazuje się, że akta sprawy dostępne są dla uczestników postępowania oraz za zezwoleniem przewodniczącego dla każdego, kto potrzebę przejrzenia dostatecznie usprawiedliwi oraz dodaje, że na tych samych zasadach dopuszczalne jest sporządzanie i otrzymywanie odpisów i wyciągów z akt. Podkreślić należy, iż zasadą postępowania sądowego (zwłaszcza postępowania cywilnego) jest jawność i publiczność rozprawy i zasady te mogą być ograniczone jedynie w ściśle określonych przepisami wyjątkach. Każdy ma prawo, jako widz, obserwować przebieg danego procesu, słuchać przemówień stron, ich argumentacji, itd. Zatem w rozumieniu pojęcia dostępu do informacji publicznej, zasada dostępu do tej informacji została w przepisach procedury cywilnej uregulowana dużo wcześniej, w sposób wyczerpujący i odrębny (z uwagi na inne priorytety) niż konstytucyjne prawo do informacji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że wszelkie dokumenty postępowania cywilnego, a zatem także i pozew, w zakresie ich publicznego udostępnienia podlegają jedynie zasadom określonym w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego i ewentualnie przepisom zawartym w regulaminach sądów. Inne rozumienie tego zagadnienia naruszałoby zasadę wyrażoną w treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dawałoby prymat tej ustawy nad innymi uregulowaniami. Wgląd do akt sądowych, a także udostępnianie dokumentów w nich zawartych, regulowany jest, o czym wspomniano wyżej, w sprawach cywilnych przepisami kodeksu postępowania cywilnego, a w sprawach karnych przepisami kodeksu postępowania karnego. Jednakże poza powyższymi Kodeksami istotna jest tu także regulacja zawarta w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i w wydanym na podstawie art. 41 § 1 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. w sprawie regulaminu urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 ze zm.) – patrz rozdział 8 pt. "Udostępnianie akt sądowych i dokumentów z akt, przesyłanie akt" (§ 90 i nast.). Zważyć tu należy, iż przepisy powyższej ustawy i rozporządzenia są na ogół adresowane do uczestników postępowania sądowego. Analiza wyżej wskazanych przepisów i zasad uregulowanych w K.p.a. oraz przepisów wykonawczych wydanych na zasadzie art. 41 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych wskazuje, iż niedopuszczalne jest, aby osoby postronne mogły posiadać w zakresie dostępu do dokumentów procesu sądowego prawa szersze lub tożsame co formalni uczestnicy postępowań sądowych. Tak więc, skoro dostęp stron i uczestników postępowań (ich przedstawicieli i pełnomocników) do dokumentów procesowych (a zatem także do treści pozwu) jest ściśle określony przepisami stosownych procedur sądowych, to – tym bardziej – takiego samego, a nawet dalej idącego dostępu do takich dokumentów nie mogą mieć osoby trzecie, bez względu na treść innych regulacji prawnych, w tym zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Już choćby z tej przyczyny zasadny jest pogląd, iż wobec regulacji zawartych w K.p.c. oraz w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu urzędowania sądów powszechnych oraz wobec treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozew nie stanowi dokumentu poddanemu rygorowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2012r. s(sygn. akt I OSK 896/12) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 grudnia 2011r. (sygn. akt II SAB/Wa 357/11), publikowane na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl. Skoro zatem wnioskowane przez stronę skarżącą informacje, dotyczące skarg wszczynających postępowanie i udzielonych na nie przez organ odpowiedzi, nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiadają przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.