II SA/Wa 2204/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego F. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r. F. B. zwrócił się do Ministra Gospodarki o udostępnienie w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej w postaci orzeczenia Trybunału Arbitrażowego w Paryżu z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Gospodarki decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2010 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, tj. tajemnicy przedsiębiorcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy F. B. stwierdził, że organ odmówił udostępnienia przedmiotowego wyroku ze względu na to, iż zawiera on fragmenty, które mogą zawierać tajemnicę przedsiębiorcy. Tym samym nie przychylił się do twierdzenia [...] Inc., jakoby cały tekst wyroku miał charakter stanowiący tajemnicę przedsiębiorcy. Organ nie uzasadnił jednak w żaden sposób, na jakiej podstawie uznał informacje zawarte w wyroku za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że informacje zawarte w wyroku stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa ujęte w definicji określonej w art. 11 ust. 4 ww. ustawy. Ponadto nie wykazał, dlaczego informacje te miałyby być uznane za "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". W ocenie wnioskodawcy, w takiej sytuacji organ powinien udostępnić wyrok, z ewentualnym wyłączeniem tych fragmentów, które zawierają dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez jego anonimizację. Wnioskodawca wskazał ponadto, że powoływanie się na art. 32 ust. 5 Reguł UNCITRAL jest w świetle utrwalonego orzecznictwa bezpodstawne, gdyż przepis ten jeśli nawet gwarantuje poufność postępowania arbitrażowego, to nie wyłącza zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Gospodarki decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z ustawą o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ zwrócił się do [...] Inc. o zajęcie stanowiska w sprawie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zaś podmiot ten w piśmie z 19 września 2013 r. nie wyraził zgody na upublicznienie wyroku wskazując, iż rodzaj i charakter informacji w nim zawartych decyduje o tym, że "cały tekst wyroku ma charakter informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa". Swoje stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia 29 września 2014 r. Minister wskazał, iż spór pomiędzy [...] Inc. a Rzeczpospolitą Polską powstał w związku z budową fabryki [...]. Przedmiotem postępowania były zaś szczegółowe kwestie związane z funkcjonowaniem fabryki koncernu [...] (dane wrażliwe), w tym poufne informacje korporacyjne dotyczące inwestycji i planów rynkowych. Jako takie posiadają one "wartość gospodarczą", a ich udostępnienie podmiotom trzecim może wpłynąć na sytuację ekonomiczną oraz konkurencyjną [...], co oznacza, że ich ujawnienie mogłoby naruszać interes koncernu. Dlatego też konieczne jest zachowanie poufności pełnej treści wyroku. Natomiast jego opisowy charakter wyroku powoduje, że w razie jego ujawnienia może dojść do naruszenia tajemnic handlowych tych przedsiębiorców. Mając na uwadze zastrzeżenia co do faktu "zastosowania" w sprawie reguł UNCITRAL organ wskazał, że ze względu na charakter prowadzonego przed Trybunałem Arbitrażowym postępowania należało uznać, iż orzeczenie to zawiera "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą". W stosunku do tych właśnie danych przedsiębiorca podjął bowiem działania w celu zachowania ich poufności, o czym świadczy choćby sam fakt wystąpienia przeciwko Polsce przed Trybunałem Arbitrażowym w Paryżu i uzyskania w ten sposób potwierdzenia, że wyrok kończący sprawę będzie mógł zostać upubliczniony tylko w przypadku wyrażenia przez niego zgody na powyższe, co wynika z art. 32 ust. 5 reguł UNCITRAL. Powołując się na orzecznictwo minister stwierdził, iż [...] z pewnością podjął działania mające na celu zachowanie poufności zarówno postępowania przed Trybunałem, jak i wyroku kończącego postępowanie. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy podniósł zaś, iż istotnie w kilku wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych zawarty został pogląd, jaki reprezentuje wnioskodawca. Jednakże pogląd ten nie został zweryfikowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nadto przytoczone wyroki odnoszą się do konkretnych spraw, których stan faktyczny różnił się od stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Organ nadmienił, iż Sądy nie wskazały, w jaki sposób gwarantując wnioskodawcy dostęp do informacji publicznej, należy zagwarantować jednocześnie przedsiębiorcy poufność postępowania arbitrażowego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. B. zarzucił jej oraz decyzji ją poprzedzającej naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku, 2. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku, 3. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, wykonanie czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał w szczególności, że jedną z podstawowych tradycyjnie wskazywanych cech postępowań arbitrażowych jest poufność, jednakże cecha ta ma zastosowanie w odniesieniu do tzw. arbitrażu handlowego, tj. postępowań, które toczą się pomiędzy dwoma podmiotami prywatnymi, najczęściej przedsiębiorcami. Kwestię poufności, a raczej jej braku, kształtuje się odmiennie w odniesieniu do arbitrażu na linii inwestor-państwo. Postępowania te toczą się bowiem nie ma mocy umowy stron, ale na mocy postanowień traktatu międzynarodowego, zawartego pomiędzy dwoma (lub więcej) państwami-podmiotami prawa międzynarodowego publicznego. Skarżący podkreślił, iż większość wyroków wydawanych w rezultacie postępowań, w których państwa są stroną pozwaną, jest dostępnych publicznie. Podniósł też, że treść wyroku może zostać zredagowana w taki sposób, że kluczowe informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorstw zostaną z niej wyeliminowane. Stanowisko to zostało przyjęte i jest stosowane przez organy Rzeczypospolitej Polskiej, czego przykładem jest orzeczenie wydane w sprawie [...],[...] i [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, udostępnione przez Ministra Zdrowia po uprzednim zredagowaniu jego treści celem ochrony tajemnic przedsiębiorców. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2015 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko oraz załączył kopie czterech wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odnoszących się do stanów faktycznych jak w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastosowaniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Prawo obywatela do informacji ma swoje źródło w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z uwagi na bardzo ogólną i nieprecyzyjną definicję pojęcia informacji publicznej, ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonał przykładowego wyliczenia informacji mających przymiot informacji publicznych. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeśli nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12, Lex nr 1346626). W świetle takiego określenia pojęcia informacji publicznej, treść wyroku Trybunału Arbitrażowego w Paryżu z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie [...] ([...]) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, niewątpliwie stanowi informacją publiczną. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że Minister Gospodarki jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej nie jest jednak prawem absolutnym i nieograniczonym, ograniczenie prawa do informacji przewiduje bowiem Konstytucja w art. 61 ust. 3 ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z kolei ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 5 ust. 2 zd. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podlegająca kontroli sądowej w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej w postaci wspomnianego wyroku Trybunału Arbitrażowego w Paryżu, została wydana z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. [...]. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy". Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni tego pojęcia należy odwołać się do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartego w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) (por. wyrok WSA w Lublinie z 23.04.2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 85/13, dostępny w internecie). W doktrynie wskazuje się także, że pojęcie "tajemnica przedsiębiorstwa" i "tajemnica przedsiębiorcy", stanowią w istocie synonimy (por. M. Jaśkowska. Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 78). W myśl art. 11 ust. 4 powołanej ustawy, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Kryterium tajemnicy przedsiębiorstwa jest zatem wartość gospodarcza, a cechą poufność, brak ujawnienia i zabezpieczenie informacji. Wobec tego nie można podzielić poglądu, iż sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę, stanowi bezwzględną przesłankę odmowy jej udzielenia. Orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3076/12 "w zakresie kontroli decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na okoliczność wyłączającą jawność w procesie prowadzonym przed sądem powszechnym ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią nie tylko formalnych, ale także materialnoprawnych podstaw. Temu obowiązkowi nie czyniłoby zadość ograniczenie się do formalnego ustalenia, że odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa jest zasadna w związku z prowadzeniem rozprawy przed sądem przy drzwiach zamkniętych bez wnikania, czy odmowa udzielenia informacji publicznej odpowiada materialnoprawnym przesłankom określonym w definicji legalnej pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa. Kontrola sądu administracyjnego stałaby się w takim przypadku "iluzoryczna". Z uwagi na możliwość kontroli sądowej zarówno w odniesieniu do przesłanki materialnej jak i formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa istotne jest, aby organ wyraźnie wskazywał, jakie elementy żądanej informacji podlegałyby utajnieniu z tej przyczyny (patrz wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13, I OSK 193/13 i I OSK 195/13). Dodać należy, iż wspomniany art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone wartości takie jak: ochrona własności i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Minister Gospodarki nie wykazał, w czym wyraża się tajemnica przedsiębiorcy zawarta w przedmiotowym wyroku objętym żądaniem wniosku. W istocie organ zaakceptował w całości stanowisko [...] Inc., nie dokonując samodzielnie oceny wyłączenia jawności informacji. Sąd natomiast dokonując takiej oceny wskazuje, iż nie do przyjęcia jest twierdzenie, że cały wyrok zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Znajdują się w nim bowiem informacje np. dotyczące składu orzekającego, wstępnej fazy postępowania, kwot cukrowych itp. w których w żaden sposób nie można dopatrzyć się związku z przedsiębiorcą. Rację ma zatem skarżący, że organ powinien ewentualnie odmówić udostępnienia tylko tych fragmentów wyroku, które zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, zaś pozostałe fragmenty udostępnić. Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko organu, że [...], powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa, jednocześnie nie wyraził zgody na udostępnienie wyroku osobom trzecim, a zgodnie z art. 32 ust. 5. Reguł UNCITRAL "każdy wyrok kończący postępowanie może zostać podany do wiadomości publicznej jedynie za zgodą stron postępowania", co prowadzi do wniosku, iż przedsiębiorca podjął wszelkie niezbędne działania w celu zachowania poufności. W tym stanie rzeczy zasadne są zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 261 ze zm.), bowiem uzasadnienie nie spełnia zawartych w tym przepisie wymogów. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.