VI SA/Wa 4122/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej [...] z siedzibą [...] na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi przeprowadzenia badania prawidłowości i rzetelności sporządzonego przez Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową [...] sprawozdania finansowego za 2013 r. p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej – Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej [...] z siedzibą [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) pismem z dnia [...] września 2014r., działając na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm., dalej: "ustawa o skok"), w związku z wątpliwościami, czy w przeprowadzonym na zlecenie Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej [...] z siedzibą [...] (dalej: "strona", "skarżąca") badaniu sprawozdania finansowego za 2013 rok znajdują się nieprawidłowości, zleciła spółce D. Sp. z o.o., Sp. k., zbadanie prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego strony za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r., sporządzonego zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330). Jak wynika z powyższego pisma badanie miało obejmować analizę sprawozdania finansowego sporządzonego przez stronę za rok 2013, kontrolę ksiąg rachunkowych według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz analizę portfela kredytowego na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. W skardze wniesionej do Sądu na czynności podjęte przez KNF pismem z dnia [...] września 2014 r., strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu ewentualnie o jego uchylenie, a także o wstrzymanie wykonania tych czynności. W odpowiedzi na skargę KNF wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie art. 3 § 3 cyt. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżona czynność wydana został na podstawie art. 62 d ustawy o skok zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub Kasę Krajową do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Zauważyć należy, że środek przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Do zlecenia biegłemu rewidentowi badania sprawozdania finansowego kasy albo Kasy Krajowej, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, 984 i 1047). Mechanizm nadzoru finansowego nie został uregulowany przez wskazanie na poziomie ogólnej normy kreującej ogólne uprawnienie organu administracji publicznej w stosunku do podmiotów nadzorowanych. W tym zakresie przyjęto rozwiązanie wprowadzania możliwości takiego oddziaływania nadzorczego w stosunku do poszczególnych podmiotów nadzorowanych w ramach norm szczególnych. Normy te wskazują na sposoby wykonywania nadzoru w odniesieniu do różnych typów instytucji, i tak art. 62d ust. 2 ustawy o skok dotyczy kasy lub Kasy Krajowej o których mowa w przedmiotowej ustawie Podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej (M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, System Informacji Prawnej LEX). Odnosząc powyższe uwagi o naturze prawnej i zakresie wykorzystania środka nadzorczego (kontroli) przewidzianego treścią art. 62d ust. 2 ustawy o skok do systematyki form działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), wskazać należy, że środek ten nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, sformułowany zarówno jako wszczęcie kontroli (tytuł skargi), jak i czynności podjęte przez KNF dnia [...] września 2014 r. w sprawie zlecenia spółce D. Sp. z o.o. na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok kontroli informacji i ksiąg rachunkowych spółki, stwierdzić należy, że czynności objęte skargą do Sądu nie posiadają cech pozwalających zakwalifikować je do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze, nie są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 63, Nb 43). Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Istotą tej umowy z punktu widzenia KNF jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu przedmiotowej umowy KNF kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości KNF, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z 62d ust. 2 ustawy o skok nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Czynności kontrolne tradycyjne są postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli (Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). Po drugie, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 64, Nb 43). Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok, jak wspomniano wyżej, opiera się na umowie cywilnej pomiędzy Urzędem KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. Stosuje prawo, ponieważ do tego został powołany, wyposażony w możliwość zawarcia umowy z podmiotem zewnętrznym (Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). KNF działa więc tu wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji powyższego można jednoznacznie stwierdzić, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. Zgodnie z treścią cytowanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., użyty w nim zwrot "inne niż określone w pkt 1-3 (...)" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1133/10). W rozpatrywanej sprawie natomiast zlecenie kontroli w trybie art. 62d ust. 2 ustawy o skok i jej wykonywanie przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (skarżącej) ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Przedmiotowe zdarzenia mogą prowadzić jedynie do ustaleń, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej. Czynności podejmowane w ramach powyższego przepisu mogą być pomocne w procesie ustalania stanu faktycznego w sprawie, w której KNF powzięła wątpliwość co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez skarżącą. Czynności te jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków emitenta, a jedynie w następstwie ich realizacji może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Z powyższych względów, zaskarżone pismo Komisji Nadzoru Finansowego jako nieobjęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, nie podlega rozpoznaniu przez ten Sąd, co w konsekwencji skutkuje odrzuceniem złożonej na przedmiotowe pismo oraz czynności nim wywołane skargi, jako niedopuszczalnej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.