I OSK 2016/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ś. Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 161/15 w sprawie ze skargi Ś. Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 marca 2015 r., II SA/Ke 161/15 oddalił skargę Ś. Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach nr [...] z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 70b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej jako – "u.s.o.", zgodnie z którym pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę, w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach oraz 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zgodnie z art. 70b ust. 11 u.s.o. dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, s. 1) lub rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1408/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, s. 9). Zatem z przepisu tego jasno, że dofinansowanie, o które wnioskowała strona, stanowi pomoc de minimis, a co za tym idzie, pomoc ta nie może być przyznana jako inna niż de minimis. Treść omawianego przepisu jest jednoznaczna i nie pozostawia miejsca na interpretację, jak próbuje to wykazać skarżący. Zaprezentowany w skardze sposób odczytania uregulowania zawartego w art. 70b ust. 11 stanowi w ocenie Sądu wykładnię contra legem. Szczegółowe zasady postępowania w sprawie uzyskania pomocy de minimis określa ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 ze zm.). Stosownie do art. 37 ust. 1 tej ustawy, podmiot ubiegający się o pomoc de minimis jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy: 1) wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis, jakie otrzymał w roku, w którym ubiega się o pomoc, oraz w ciągu 2 poprzedzających go lat, albo oświadczenia o wielkości pomocy de minimis otrzymanej w tym okresie, albo oświadczenia o nieotrzymaniu takiej pomocy w tym okresie; 2) informacji niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis, dotyczących w szczególności wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz wielkości i przeznaczenia pomocy publicznej otrzymanej w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, na pokrycie których ma być przeznaczona pomoc de minimis. Do czasu przekazania przez wnioskodawcę wymaganych zaświadczeń, oświadczeń lub informacji, o których mowa w ust. 1, 2 i 5, pomoc nie może być udzielona (art. 37 ust. 7). Wprowadzenie warunku udzielenia pomocy de minimis w postaci konieczności złożenia przez wnioskodawcę dokumentów, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, znajduje uzasadnienie w art. 3 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013, ograniczającym całkowitą kwotę pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu do 200.000 euro w okresie trzech lat podatkowych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, warunek złożenia zaświadczenia lub oświadczenia o pomocy de minimis w zakresie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, został wprowadzony również w przypadku złożenia przez OHP wniosku o przyznanie refundacji wynagrodzeń wypłacanych młodocianym pracownikom w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2014r. w sprawie refundowania ze środków Funduszu Pracy wynagrodzeń wypłacanych młodocianym pracownikom (Dz. U. z 2014r., poz. 865). Zasada ta wynika wprost z treści § 4 ust. 3 tego rozporządzenia. Co prawda, przepisy zawarte w rozporządzeniu z 25 czerwca 2014 r. dotyczą odmiennej formy pomocy niż stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji (podmiotem rozpoznającym wnioski o refundację na podstawie rozporządzenia jest Wojewódzka Komenda OHP Centrum Edukacji Pracy i Młodzieży, zaś w przypadku wniosków o dofinansowanie z art. 70b u.s.o. – organem przyznającym pomoc jest wójt /burmistrz, prezydent miasta/ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika), jednakże powołany § 4 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 3 wyraźnie wskazuje na to, że pomoc przyznawana OHP także i w tej formie udzielana jest jako pomoc de minimis. Skoro skarżący nie złożył dokumentów, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, organ I instancji pismem z 30 września 2014 r. wezwał do uzupełnienia tego wniosku poprzez złożenie formularza informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz. U. z 2010r., Nr 53, poz. 311 ze zm.) oraz zaświadczenia z pkt 1 art. 37 ust. 1 ustawy. Strona skarżąca żądanych dokumentów nie złożyła przedkładając jedynie pismo, w którym zajęła stanowisko, iż OHP nie ma obowiązku przedstawienia zaświadczenia lub oświadczenia o otrzymanej pomocy de minimis. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy OHP jest przedsiębiorcą i czy wykonuje działalność gospodarczą. Istotą sprawy jest bowiem prawidłowa ocena organów, że dofinansowanie, o które wnosił skarżący może być przyznane wyłącznie jako pomoc de minimis, a skoro tak, koniecznym jest złożenie przez podmiot ubiegający się o taką pomoc, dokumentów, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. Zarówno notatka służbowa z 16 lipca 2014 r. sporządzona na okoliczność spotkania w siedzibie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów czy też stanowisko przedstawione w witrynie internetowej tego Urzędu są dokumentami, które nie stanowią źródeł prawa i jako takie nie są wiążące dla organów administracji. Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia art. 6 i 8 kpa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Ś. Wojewódzka Komenda Ochotniczych Hufców Pracy w K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, i art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i utrzymaniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo iż w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a., wobec nie dostrzeżenia, że postępowanie organów naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 70b u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pomoc na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych przyznawana w trybie art. 70b może być przyznana tylko jako pomoc de minimis, która jest formą pomocy publicznej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu sprowadza się do uznania, iż w sytuacji gdy pomoc udzielana jest podmiotowi, który nie wykonuje działalności gospodarczej, to nie stanowi ona pomocy publicznej de minimis i nie wymaga przedkładania dokumentów dotyczących pomocy publicznej, 2. art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych w sytuacji, gdy ten przepis nie znajduje zastosowania do OHP – jako podmiotu, który nie jest przedsiębiorcą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zatrudnianie młodocianych w celu przyuczenia ich do wykonywania pracy w zawodzie stanowi realizację ustawowych zadań OHP, a tym samym OHP w tym zakresie nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. W przedmiotowej sprawie skarżący zawarł z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego i spełnił wszystkie wymogi określone w art. 70b u.s.o. zatem powinno mu przysługiwać dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego. Fakt, iż zgodnie z art. 70b ust. 11 u.s.o. zapisano, iż dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, s. 1) lub rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz.Urz. UE L 352 z 24.12.2013. s. 9) nie może oznaczać, iż pomoc ta może być udzielona wyłącznie jako pomoc de minimis. Zgodnie z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Treść powyższego przepisu wskazuje, iż artykuł ten dotyczy wyłącznie pomocy udzielanej przez państwo przedsiębiorstwu. W konsekwencji brak możliwości uznania za pomoc de minimis pomocy udzielanej jednostce Skarbu Państwa, która nie może być uznana za przedsiębiorcę czy przedsiębiorstwo. Również zgodnie z treścią Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1407/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE.L Nr 352, s. 1) pomoc de minimis dotyczy wyłącznie pomocy udzielonej przedsiębiorstwom. Już z powyższego wynika, iż zakresem tego pojęcia nie można objąć przekazywania środków podmiotowi nie będącemu przedsiębiorcą. Także przepisy ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej dotyczą wyłącznie przedsiębiorstw, zaś nie mają zastosowania do innych podmiotów. Prawidłowa wykładnia art. 70b ust. 11 u.s.o. sprowadza się do przyjęcia, iż dofinansowanie, o którym w nim mowa, stanowi pomoc, co do której należy stosować wszelkie wymagania dotyczące pomocy de minimis wyłącznie do przedsiębiorstw. Brak jednocześnie podstaw by art. 70b ust. 11 interpretować tak, że pomoc ta może udzielona wyłącznie jako pomoc de minimis – niezależnie do jakiego podmiotu jest kierowana. Brak także podstaw do twierdzenia, iż warunek składania przez jednostki OHP zaświadczeń lub oświadczeń o pomocy de minimis został wprowadzony w § 4 ust 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2014 r. w sprawie refundowania ze środków Funduszu Pracy wynagrodzeń wypłacanych młodocianym pracownikom, bowiem przepis ten dotyczy innej formy pomocy, aniżeli objęta niniejszą sprawą. Ponadto skarżący działając w oparciu o stanowisko wyrażone przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznaje, iż nie jest zobowiązany do przedkładania wniosków dotyczących pomocy de minimis. Odniesienie tej pomocy wyłącznie do przedsiębiorców byłoby niczym nieusprawiedliwione i sprzeczne z celem tejże pomocy. Dla ŚWK OHP wiążącą wykładnią w tym zakresie było stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – załączone do odwołania do SKO – w myśl którego refundacja wynagrodzeń i dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych w zakresie działalności prowadzonej przez OHP nie stanowi pomocy publicznej, ani pomocy de minimis. Dodatkowo orzeczenie narusza art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych w sytuacji, gdy w/w art. 37 nie znajduje zastosowania do jednostki OHP. Dodatkowo Sąd naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a., wobec niedostrzeżenia, że postępowanie organów administracji publicznej naruszyło zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa Naruszenie to potwierdza fakt, iż Sąd zakwestionował stanowisko UOKiK, co potwierdza, iż postępowanie przeprowadzone zostało w sposób sprzeczny z tymi zasadami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię art. 70b ust. 1 u.s.o. przyjętą przez Sąd I instancji i organy administracji, jak i uzasadniającą ją argumentację. Dodatkowo należy podnieść, że stanowisko to jest zgodne z literalnym brzmieniem przywołanego przepisu. Jest on bowiem adresowany do pracodawcy, a nie do przedsiębiorcy. Skarżący nie kwestionuje, że zawarł z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego i z tego tytułu ubiega się o pomoc, o której mowa w art. 70b u.s.o. Jest on więc pracodawcą w rozumieniu art. 70b ust. 1 u.s.o. Zaś zgodnie z art. 70b ust. 11 u.s.o. dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, stanowi pomoc de minimis. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. Interpretacja Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie jest wiążąca ani dla sądów administracyjnych, ani dla organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, ponieważ UOKiK nie jest organem właściwym do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia, co oznacza, że stanowisko UOKiK należy traktować jako wypowiedź osoby trzeciej (dokument prywatny). Moc dowodowa takiego dokumentu nakazuje jedynie organowi właściwemu w sprawie przyjąć, że podmiot, który wypowiedział ten pogląd, tak twierdzi. Dodać należy, że zarówno notatka służbowa z 16 lipca 2014 r. sporządzona na okoliczność spotkania w siedzibie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i stanowisko przedstawione w witrynie internetowej tego Urzędu są dokumentami, które zostały wydane poza postępowaniem administracyjnym, a więc nie mają do nich zastosowania art. 7 - 9 k.p.a., które są zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a więc nie mają zastosowania do działań organu (tu UOKiK), które zostały podjęte poza tym trybem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.