II SA/Gl 1429/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków związanych z odbiorem odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 9x ust. 2 i 3, art. 9zb, art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – zwanej dalej ustawą lub u.c.p.g.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217 ze zm.), obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2013 (Monitor Polski z 2012 r., poz. 766) oraz art. 104 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego, Burmistrz P. orzekł o nałożeniu na [A] Sp. z o.o. w D. kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2013 r. w odniesiono do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, w wysokości 146,57 zł. W uzasadnieniu odwołując się do wymienionych w podstawie prawnej decyzji przepisów potwierdził, iż strona odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P. na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej pod nr [...] z dnia [...] r. Przedsiębiorca nie działa na podstawie umowy, o której mowa w ustawie i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 u.c.p.g. Następnie stwierdził, że na podstawie kwartalnych sprawozdań w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określono ilość odpadów komunalnych odebranych w 2013 r. przez przedsiębiorcę. Na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 645, zwanego dalej rozporządzeniem z 29 maja 2012 r.) obliczono poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, który wyniósł 9,71 % (5,4 Mg). Biorąc pod uwagę masę odebranych przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych w 2013 r. wynoszącą 171,7 Mg wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wskazanych frakcji odpadów komunalnych powinien wynosić 12 %, czyli 6,67 Mg ww. odpadów. Brakująca masa odpadów komunalnych wyrażona w Mg, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wynosi zatem 1,27 Mg. Wobec powyższego organ orzekł o wymierzeniu przedmiotowej kary. W obszernym odwołaniu od tej decyzji [A] Sp. z o.o. w D. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza P. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 3 u.c.p.g. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. poprzez błędne wyliczenie nałożonej kary oraz art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. polegające na przyjęciu, że odwołująca nie może wykazać spełnienia obowiązku z art. 9g u.c.p.g. poprzez wykazanie, iż przekazała do recyklingu, przygotowania do ponownego użycia lub odzysku innymi metodami odpadów komunalnych frakcji: papier, metale, tworzywa sztuczne i szkło, wydzielonych ze zmieszanych odpadów komunalnych, jeśli odpadom tym nadano kody z podgrupy 19 12, jak również przyjęciu, że odwołująca ponosi odpowiedzialność za nieosiągnięcie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia lub odzysku innymi metodami odpadów komunalnych ww. frakcji, w sytuacji gdy przepisy ustawy u.c.p.g. oraz ustawy o odpadach zobligowały ją do przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do przetworzenia w instalacji, która nie gwarantuje wydzielenia ze strumienia tych odpadów, odpadów frakcji papier, metale, tworzywa sztuczne i szkło klasyfikowanych jako odpady z podgrupy 15 01 w odpowiedniej ilości. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 kpa, art. 81 kpa oraz art. 7 i 77 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem obowiązku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wydaniu decyzji w oparciu o okoliczności faktyczne, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegającego na zaniechaniu ustalenia okoliczności, w których odwołująca wykonywała swoje obowiązki wynikające z u.c.p.g., w tym braku ustalenia, jaka rzeczywista ilość odpadów frakcji: papier, metale, tworzywa sztuczne i szkło, została przekazana przez odwołującą do recyklingu, przygotowana do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, niezależnie od tego, czy odpadom należałoby nadać kod z podgrupy 19 12 czy 15 01. W uzasadnieniu odwołania wskazano przede wszystkim, że strona, przy uwzględnieniu ilości odebranych przez nią odpadów komunalnych, powinna była oddać recyklingowi, przygotowaniu do ponownego użycia lub odzyskowi innymi metodami 6,2 Mg odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Tymczasem takiemu przetworzeniu poddała ona 5,6 Mg odpadów o kodzie 15 01 01, 15 01 02 i 15 01 07, w związku z tym ewentualną karę organ powinien naliczyć w wysokości 72,34 zł. Zdaniem odwołującej w uzasadnieniu decyzji nie wskazano bliższego sposobu wyliczenia wysokości kary na poziomie 146,57 zł, a zatem nie ma ona wiedzy, w którym miejscu wyliczeń organ popełnił błąd. Ponadto nie sposób przyjąć, by strona, która poddaje odbierane od właścicieli nieruchomości odpady komunalne procesowi przetworzenia mającemu na celu wydzielenie odpadów frakcji: papier, metal, tworzywa sztuczne i szkło przeznaczonych do recyklingu, przygotowaniu do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, z tej tylko racji, że odpadom tym nadawany jest kod z grupy 19 12 zamiast 15 01, nie mogła się wykazać osiągnięciem poziomów, o których mowa w art. 3b u.c.p.g. i była z tego powodu karana karami pieniężnymi oraz ryzykowała utratę prawa do prowadzenia na terenie gminy działalności regulowanej. Dodatkowo zwrócono uwagę, że odwołująca wraz kwartalnymi sprawozdaniami kierowanymi do Gminy P. przedstawiała organowi informację od podmiotu, w którego instalacji przetworzone zostały zmieszane odpady komunalne pochodzące z terenu Gminy P., z której wynikało, że choć z frakcji 19 12 12 wydzielonej ze zmieszanych odpadów komunalnych instalacja pozyskuje jedynie 0,17 % odpadów o kodzie 15 01 01, 0,16 % o kodzie 15 01 02 i 0,37 % o kodzie 15 01 07, to jednocześnie pozyskuje ona 3,39 % odpadów o kodzie 19 12 01, 0,08 % o kodzie 19 12 02, 2,3 % o kodzie 19 12 04 i 4,01 % odpadów o kodzie 19 12 05. Uwzględnienie wskazanych ilości odpadów o kodach z podgrupy 19 02 pozwoliłoby zdaniem strony na wykazanie się przez nią wymaganym poziomem odzysku i to z nadwyżką. Informacja ta nie została jednak uwzględniona przez organ. Dodatkowo wskazano, że zaakceptowanie proponowanego przez organ sposobu rozumowania omawianych przepisów oznaczałoby, że ustawodawca nałożył na odwołującą dwa odrębne obowiązki, tj. obowiązek przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do przetworzenia w konkretnej instalacji i obowiązek osiągnięcia "poziomów odzysku", przy czym realizacja pierwszego obowiązku wyklucza możliwość zrealizowania drugiego. Niedochowanie każdego z nich skutkuje zaś nałożeniem na stronę kary pieniężnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9x ust. 2 i 3, art. 9zb, art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że przy obliczaniu poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, organ opierał się na kwartalnych sprawozdaniach, wyjaśnieniach i korektach sprawozdań podmiotu odbierającego odpady. Ponadto podkreśliło, że w dokumentach składanych przez stronę nie zostały wskazane do odzysku odpady o kodach 19 12 01, 19 12 02, 19 12 03, 19 12 04, 19 12 05, które organ mógłby wziąć pod uwagę w obliczeniach, a które strona wskazuje w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji miał obowiązek nałożenia przedmiotowej kary, a sposób jej wyliczenia określony jest wprost w ustawie. Kara pieniężna przewidziana w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określonych i jest obliczana w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, Kolegium stwierdziło, że w dniu 23 kwietnia 2014 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [A] Sp. z o.o. w D. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca w obszernym uzasadnieniu podtrzymała wszystkie zarzuty zawarte z odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które zdaniem skarżącej sprowadza się właściwie do przytoczenia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wskazaniu na jakich dokumentach organ I instancji oparł swoje wyliczenia. Nadto zarzucono brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkujący błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez zaniechanie ustalenia, w jakim zakresie z odpadów zebranych przez skarżącą z terenu Gminy P. dokonano odzysku odpadów o kodach 19 12 01, 19 12 02, 19 12 03, 19 12 04, 19 12 05, pomimo, że skarżąca w treści odwołania wskazywała na okoliczność, iż taki odzysk miał miejsce. Dodatkowo podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu naruszenia przepisu art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., polegającego na przyjęciu, że skarżąca nie może wykazać spełnienia obowiązku z art. 9g u.c.p.g. a zatem, że przekazała do recyklingu, przygotowania do ponownego użycia lub odzysku, innymi metodami odpadów komunalnych frakcji papier, metale, tworzywa sztuczne i szkło wydzielonych ze zmieszanych odpadów komunalnych, jeśli odpadom tym nadano kody z podgrupy 19 12. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sytuacji, w której z samej treści odwołania wynikało, że istnieje dokument, na który powołuje się skarżąca, a którego treść wskazywać może na spełnienie przez nią ustawowego obowiązku w zakresie osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku. Powyższe uchybienie organu odwoławczego w zakresie wezwania do przedstawienia wskazanego pisma z dnia 7 listopada 2013 r. ma w ocenie skarżącej tym większe znaczenie, że organ I instancji stwierdził w odpowiedzi na odwołanie, że sposób wyliczenia poziomów odzysku pojmuje tak samo jak skarżąca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, podkreśliło, że żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, aby przy wymierzaniu kary pieniężnej należało uwzględnić jakkolwiek rozumianą winę czy też inne znamiona podmiotowe. Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 10 § 1, 77, 107 § 3 i 136 kpa. W konsekwencji nie można odeprzeć też zarzutu, że została ona wydana z naruszeniem art. 9x ust. 1 i 2 w zw. z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jakkolwiek zgodzić się trzeba ze stanowiskiem SKO, że kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, to jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. W konsekwencji prawidłowe jej wymierzenie, w tym wymierzenie w ogóle zależy od wcześniejszego prawidłowego ustalenia wyrażonej w Mg masy tych odpadów komunalnych. W tym zakresie zaistniała różnica stanowisk pomiędzy skarżącą Spółką a organami orzekającymi, która w toku postępowania nie została, z naruszeniem przepisów proceduralnych należycie wyjaśniona i to w sytuacji gdy jak to wynika zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z pisma Burmistrza P. z dnia 11 lipca 2014 r. organy te co do zasady podzielają stanowisko skarżącej, że przy obliczaniu poziomu odzysku papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła nie jest wykluczone uwzględnienie odpadów o kodach 19 12 01, 19 12 02, 19 12 03, 19 12 04 i 19 12 05, uzyskanych z odpadów o kodzie 20 01 93. W konsekwencji należało wyjaśnić, czy istotnie z odpadów dostarczanych przez skarżącą w 2013 r. odpady o tych kodach zostały odzyskane i w jakiej ilości. Z obowiązujących przepisów nie wynika bowiem aby tak odzyskane tego rodzaju odpady nie mogły być zaliczone przy obliczaniu wymaganych poziomów o jakich mowa w art. 9g i art. 9x ust. 3 ustawy, na którą to możliwość wskazuje też interpretacja Ministerstwa Środowiska powoływana przez stronę skarżącą. O ile na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji brak jest dowodu, że kwestia ta (wbrew stanowisku strony) była przez skarżącą Spółkę zgłaszana, to w sytuacji gdy stanowiła ona jeden z podstawowych zarzutów odwołania obowiązkiem SKO było uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie przy zastosowaniu treści art. 136 kpa, czego organ odwoławczy nie uczynił. Należy mieć bowiem w tym względzie na uwadze, że skarżąca dla wykazania tej okoliczności powołała się w odwołaniu na informację od firmy [B] Sp. z o.o. Oddział w S., w której instalacji przetworzone zostały zmieszane odpady komunalne dostarczane przez skarżącą, a pochodzące z terenu Gminy P. Jakkolwiek informacja ta nie została do odwołania dołączona (dołączono ją dopiero do skargi) to przy uwzględnieniu treści art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 136 kpa SKO powinno zażądać jej od skarżącej i ewentualnie odnieść się do jej treści jako mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut w tym względzie jest o tyle zasadny, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji SKO nie powiadomiło skarżącej w trybie art. 10 § 1 kpa, co mogło być powodem tego, że informacji tej strona nie dołączyła do akt również na etapie postępowania odwoławczego. Wobec powyższego należało przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W konsekwencji należało też przyjąć, że została ona podjęta z naruszeniem art. 9x ust. 1 i 3 oraz art. 9g u,c.p.g. W stanie faktycznym sprawy nie został natomiast wykazany przez skarżącą zarzut naruszenia ww. przepisów prawa materialnego polegający na braku faktycznej możliwości osiągnięcia przez skarżącą wymaganych poziomów odzysku. Po pierwsze stanowisko skarżącej jest w tym względzie wzajemnie sprzeczne gdy główny zarzut skargi opiera się na stwierdzeniu, że wymagane poziomy odzysku zostały przez skarżącą Spółkę osiągnięte. Nadto skarżąca jako przedsiębiorca podejmując się konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z obowiązującymi ją wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, tj. brać m. in. pod uwagę rodzaj przetwarzania odpadów jakim dysponuje zastępcza instalacja właściwa dla gminy z terenu której będzie ona odbierać odpady komunalne. Skarżąca nie wykazała także aby odbieranie z nieruchomości na terenie Gminy P. odpadów komunalnych, które nie są zbierane w sposób selektywny (odpadów z grupy 15 01) było zgodne z obowiązującym na terenie tej Gminy, stanowiącym prawo miejscowe, regulaminem utrzymania czystości i porządku i czy w związku z tym informowała ona w składanym sprawozdaniu zgodnie z treścią art. 9n ust. 3 pkt 4 ustawy, na co zwrócił uwagę Burmistrz P. w piśmie z dnia 11 lipca 2014 r. (k. 24 akt organu odwoławczego). Przy ponownym rozpoznaniu odwołania rozpozna SKO ponownie sprawę przy uwzględnieniu treści pisma [B] Sp. z o.o. w W. Oddział w S. z dnia 7 listopada 2013 r. W razie potrzeby przeprowadzi również dalsze uzupełniające postępowanie dowodowe przy uwzględnieniu treści art. 136 kpa. Wywiąże się też z obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 162 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).