II SA/Sz 1128/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2014 r. Stowarzyszenie B. z siedzibą w I., powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235), zwróciło się do Wójta Gminy M. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dot. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum hotelowego wraz z hotelami i centrum konferencyjno-restauracyjnym na terenie działek nr [...] w obrębie M. Postanowieniem z dnia 4 września 2014 r., Wójt Gminy M, powołując się na art. 44 ust. 1 i 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia B. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa centrum handlowego wraz z hotelem i centrum konferencyjno-restauracyjnym" przy ul. [...], wszczętym na wniosek inwestora M. Spółka. Wójt Gminy M. uznał, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wskazano na konkretny interes społeczny, nie wykazano tym samy jego zasadności w aspekcie interesu społecznego. Ogólne cele Stowarzyszenia B., określone w regulaminie jako "podejmowanie działań na rzecz zapewnienia pełnej ochrony i nienaruszalności środowiska (...) oraz ograniczenia ingerencji w to środowisko", nie dają asumptu do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia tej legitymacji. Określenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie pozostaje w związku z tak określonymi celami. Stowarzyszenie B. wniosło na ww. postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc następujące zarzuty: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez wadliwe przyjęcie, że złożony wniosek wymagał wykazania interesu społecznego, oraz że z regulaminu Stowarzyszenia nie wynika, by było ono stowarzyszeniem ekologicznym, - naruszenie art. 64 § 2 K.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu bez uprzedniego wezwania do wykazania interesu społecznego. Postanowieniem z dnia 14 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 4 września 2014 r. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ dokonał szczegółowej analizy art. 31 K.p.a. oraz art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w kontekście zasad dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych. Następnie organ stwierdził, że Stowarzyszenie B. jest stowarzyszeniem zwykłym, którego przedmiotem działalności, zgodnie z regulaminem, jest m.in.: - zapewnienie pełnej ochrony i nienaruszalności środowiska (rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także ich wzajemne oddziaływanie) oraz ograniczanie ingerencji w to środowisko, - ochrona i zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszarów nadmorskich, - ochrona i opieka nad zwierzętami. Cele powyższe Stowarzyszenie realizuje poprzez dążenie do zapewnienia przestrzegania obowiązującego w Polsce prawa, a zwłaszcza ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Zdaniem Kolegium, chęć kontrolowania w imieniu społeczeństwa prawidłowości działań organów jest argumentem nie do przyjęcia. Oczywiście rolą organizacji społecznych jest czuwanie nad właściwym tokiem postępowania, jednak nie można im nadać rangi "instytucji" stosujących nadzór i kontrolę nad wszelakimi działaniami organów administracji publicznej. W ocenie Kolegium, Stowarzyszenie nie wykazało konkretnego zagrożenia interesu społecznego, który zamierza chronić, żądając dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. W oparciu o ogólne cele Stowarzyszenia, nie można ocenić, czy rozpoznawana sprawa dotyczy statutowych celów organizacji ekologicznej (stowarzyszenia). Ogólnie wymienione w regulaminie cele nie dają podstaw do przyjęcia, iż dla potrzeb ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowego przy ul. [...], po uprzedniej rozbiórce istniejącego marketu spożywczego, cele statutowe są ściśle merytorycznie powiązane z przedmiotem postępowania. Organ podkreślił, że Stowarzyszenie nie przestawiło żadnych dowodów i nie podjęło próby uprawdopodobnienia, jak jego statutowa działalność przekłada się na ochronę interesu społecznego na gruncie niniejszego postępowania. Stowarzyszenie nie wskazało, jaki obiekt, czy obiekty stanowiące dobro cenne pod względem przyrodniczym, znajdują się na terenie, gdzie planowana jest inwestycja. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium zauważyło, że konstrukcja art. 31 § 1 K.p.a., jak i art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wskazują, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Stowarzyszenie B. zaskarżyło opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez wadliwą ocenę, że z regulaminu Stowarzyszenia nie wynika, aby było ono stowarzyszeniem ekologicznym; - naruszenie art. 37 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 14 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 16 ustawy środowiskowej, poprzez wadliwą odmowę stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienia informacji o środowisku w zakresie przekazania Raportu OOŚ. Stowarzyszenie podniosło, że skoro w sprawie wydano orzeczenie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to zastosowanie winien mieć art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. W takim przypadku z przepisu art. 44 ust. 1 nie wynika obowiązek wykazywania interesu społecznego przez organizacje ekologiczne. Zatem organy obu instancji wadliwe analizowały i odnosiły swoje rozstrzygnięcia do interesu społecznego. Na poparcie swego stanowiska strona skarżąca powołała się na fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13. Stowarzyszenie stwierdziło, że jest ono organizacją ekologiczną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, bowiem cele Stowarzyszenia odpowiadają normie art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Co do zasady, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innego podmiotu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.). W postępowaniach związanych z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia udział społeczeństwa, w tym organizacji społecznych, został uregulowany w sposób szczególny. Wynika to z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235). Przepis art. 44, na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, stanowił, że: 1. Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 2. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. 3. Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. 4. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Z przedstawionej regulacji wynika, że organizacja społeczna, której cele statutowe pozwalają na uznanie jej za organizację ekologiczną, może zgłosić chęć udziału w każdym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżące Stowarzyszenie zgłosiło wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, w której wydane zostało przez Wójta Gminy M. w dniu 21 sierpnia 2014 r. postanowienie w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ stwierdził bowiem, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany. Opinię o konieczności przeprowadzenia takiej oceny wyraził w sprawie również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. W takim przypadku do rozważenia pozostała możliwość dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w kontekście drugiej z przesłanek zawartych w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy skarżące Stowarzyszenie może być uznane za organizację ekologiczną. Legalna definicja organizacji ekologicznej zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o organizacji ekologicznej - rozumieć należy przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., określającym pewne kategorie podmiotów podlegających zaliczeniu do kręgu organizacji społecznych, przymiot organizacji społecznej przynależny jest stowarzyszeniom. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 13 Prawa ochrony środowiska, ilekroć w ustawie tej jest mowa o ochronie środowiska - rozumie się przez to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta polega przy tym w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom oraz c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie ochrony środowiska ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 920/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 980/10). Przedmiotem aktywności ruchów ekologicznych jest wszystko, co mieści się w pojęciu środowiska i jego ochrony oraz walki z zanieczyszczeniami. Zakres i formy działalności tych organizacji są więc rozległe i zróżnicowane. Istnieją organizacje zajmujące się ogólnie ekologią, np. edukacją społeczeństwa na rzecz zrównoważonego rozwoju, czy działalnością wydawniczą. Wśród organizacji ekologicznych występuje też nurt przyrodniczo-konserwatorski, czy też związany ze zmianami klimatycznymi. Ponadto, w nowych warunkach ustrojowych w Polsce, wraz ze wzrostem rozwoju cywilizacyjnego, organizacje ekologiczne zajmują się nie tylko ochroną przyrody i krajobrazu, ale również niezrównoważoną konsumpcją, odpadami, opakowaniami, otyłością dzieci i młodzieży, czy też wzrostem osobistego zadłużenia. Organizacje ekologiczne sygnalizują również wiele nieprawidłowości związanych z planami zagospodarowania przestrzennego. Nowym polem aktywności organizacji ekologicznych stała się też walka z produktami nowoczesnej biotechnologii (zob. J.Ciechanowicz-McLean (red.), Leksykon ochrony środowiska, Warszawa 2009, str. 220-221). Uzasadnienie udziału konkretnej organizacji ekologicznej działającej w zakresie ochrony środowiska w danym postępowaniu administracyjnym, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 i 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, musi wynikać bezpośrednio z jej statutu, bądź regulaminu. W doktrynie podnosi się jednak, że postanowienia tego aktu ustrojowego nie muszą być precyzyjne. Czasami może wystarczyć przepis nakładający obowiązek dbałości o jakiś element środowiska. Cel ten musi jednak pozostawiać w związku z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego (zob. K. Gruszecki, Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym w sprawach ochrony środowiska, Państwo i Prawo 2002, Nr 2, str. 93). Według organów obu instancji, na przymiot organizacji ekologicznej nie wskazują ogólne zapisy regulaminu skarżącego Stowarzyszenia. Jak już zostało to przytoczone wyżej, w ramach ustaleń poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w regulaminie Stowarzyszenia znajdują się m.in. następujące zapisy: W § 8 – "Przedmiotem działalności stowarzyszenia jest podejmowanie działań na rzecz: a) zapewnienia pełnej ochrony i nienaruszalności środowiska (rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także ich wzajemne oddziaływanie) oraz ograniczanie ingerencji w to środowisko, b) ochrona i zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszarów nadmorskich, c) ochrona i opieka nad zwierzętami." W ocenie Sądu, tak określony w regulaminie Stowarzyszenia zakres przedmiotowy jego działalności, a zatem cel jego działania, pozwala na uznanie go za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy. Niezasadne jest wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oczekiwanie, że regulamin Stowarzyszenia miałby w sposób precyzyjny odnosić się do przedmiotu postępowania, jakim jest budowa centrum handlowego wraz z hotelem i centrum konferencyjno-restauracyjnym przy ul. [...]. Z natury rzeczy cele organizacji społecznej (ekologicznej) zapisane w jej statucie (regulaminie) mają charakter dość ogólny, w szczególności jeśli organizacja taka nie została powołana na potrzeby jednostkowej sprawy. Pogląd Kolegium, że Stowarzyszenie domagając się dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych dla przedsięwzięcia, miałoby wskazać precyzyjnie wnioski uzasadniające ochronę konkretnych elementów środowiska, z przedstawieniem obiektów stanowiących cenne dobro pod względem przyrodniczym, na terenie, gdzie planowana jest inwestycja również nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze, nie znajduje on oparcia w treści art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku, który to przepis takich warunków organizacji ekologicznej nie stawia. Po drugie, stanowisko w tym zakresie organizacja ekologiczna może (lecz nie musi) przedstawić po dopuszczeniu jej do udziału do postępowania, gdy ma realną możliwość zapoznania się aktami sprawy. Po trzecie, stanowiłoby to zaprzeczenie zakresu przedmiotowego postępowania, wymagającego udziału społeczeństwa, które dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – i jako takiego obwarowanego obowiązkiem sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, co potwierdziła opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia 11 sierpnia 2014 r. oraz Wójt Gminy M., wydając postanowienie z dnia 21 sierpnia 2014 r. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w żadnym ze swych postanowień nie wymaga od organizacji ekologicznej wykazania interesu społecznego. Jak już podkreślono wyżej, w sposób autonomiczny i niezależny od ogólnych zasad dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym przewidzianych w K.p.a., określa on warunki dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowań związanych z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem stawianie Stowarzyszeniu zarzutu niewykazania skonkretyzowanego interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, nie znajdowało oparcia w przepisach prawa i prowadziłoby do przeniesienia do niniejszego postępowania kryteriów udziału w postępowaniu organizacji społecznej, które przewidują przepisy K.p.a. Reasumując, wobec dostrzeżonych uchybień natury procesowej, wynikających z nieprawidłowej wykładni art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i oceny celów regulaminowych skarżącego Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za uzasadnioną orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia – jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonego postanowienia, w pkt II wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o zasądzonych kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi, na mocy art. 200 ww. ustawy. Przystępując do ponownego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia organ uwzględni poczynione przez Sąd uwagi, które ze swej istoty rzutować będą na kierunek podejmowanego rozstrzygnięcia.