II OSK 2827/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 96/15 w sprawie ze skargi [...] z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 96/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 4 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] Spółce z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamy o wysokości 7,52 m i tablicy reklamowej o wymiarach 4,0 x1,5 m przy [...], na działce nr [...] obr. [...] w G. Odwołanie do Wojewody Pomorskiego od powyższej decyzji z dnia [...] września 2014 r. złożyła [...]Spółka z o.o. z siedzibą w G. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony. Organ odwoławczy podkreślił, że brak jest przepisów, których naruszenie planowaną inwestycją uzasadniałoby legitymację procesową skarżącej Spółki jako właściciela działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji na działce nr [...]. W postępowaniu udzielono pozwolenia na budowę nośnika reklamy o wysokości 7,52 m i tablicy reklamowej o wymiarach 4,0 m x 1,5 m, która jest usytuowana w odległości około 2 m od granicy działki skarżącej Spółki, natomiast fundament tego obiektu (całkowicie zagłębiony) usytuowano w odległości 1 m od tej granicy. Biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, organ nie dopatrzył się takiego oddziaływania na działkę sąsiednią, które pozwoliłoby uznać ją za znajdującą się w obszarze oddziaływania. Najbliższy obiekt to nośnik reklamowy skarżącej Spółki zlokalizowany w odległości około 23 m od granicy z działką nr [...], który według skarżącej Spółki będzie przysłonięty przez obiekt projektowany, objęty przedmiotową decyzją. Wojewoda Pomorski wskazał, że obowiązujące przepisy nie regulują zasad sytuowania reklam, a fakt że skarżąca jako pierwsza usytuowała taki obiekt nie może ograniczać zabudowy sąsiednich nieruchomości w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że z dołączonych do odwołania zdjęć wynika, iż istniejący pylon reklamowy jest zdecydowanie większych rozmiarów od planowanego i należałoby rozważyć czy to on nie oddziałuje na nieruchomość inwestora. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem obiektu, jest to bowiem oddziaływanie faktyczne przedsięwzięcia, które w pewnych okolicznościach może stanowić podstawę do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego. W ocenie Wojewody Pomorskiego planowany obiekt nie jest obiektem budowlanym mogącym oddziaływać znacząco na środowisko, gdyż nie jest wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Ponadto w wyniku jego powstania nie zmieni się sposób odprowadzenia wód opadowych, zatem nie zostaną naruszone przepisy ustawy – Prawo wodne. Nie generuje on uciążliwych dla sąsiednich nieruchomości immisji typu hałas, zapach czy drgania. Powstanie tego obiektu nie uniemożliwi skarżącej korzystania z jej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że inne zakończone postępowania administracyjne prowadzone względem inwestora przez organy nadzoru budowlanego, nie mogą mieć wpływu na przedmiotowe postępowanie po pierwsze ze względu na brak przymiotu strony przez skarżącą a po drugie, są to odrębne postępowania niemające wpływu na przebieg badanej sprawy. Podobnie kwestie estetyki i ilości reklam na budynku inwestora nie mogą być przedmiotem tego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 96/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Poza sporem pozostaje również fakt, że na działce skarżącej usytuowany jest pylon reklamowy pełniący funkcję informacji i promocji zlokalizowanego na tej działce centrum handlowego. W toku kontrolowanego postępowania skarżąca zmierzała do uwzględnienia jej interesu prawnego i jego ochrony w trakcie realizacji inwestycji polegającej na budowie nośnika z tablicą reklamową w bliskiej odległości od granicy z działką skarżącej. Kwestię strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd podniósł, że za nieruchomości pozostające w obszarze oddziaływania obiektu uznawane są przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Zdaniem Sądu właściciel takiej nieruchomości jest uczestnikiem postępowania bez konieczności wykazywania naruszenia interesu prawnego. Stanowisko to uzasadniane jest faktem, że właściciel sąsiedniej nieruchomości staje się uczestnikiem postępowania w celu obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu w tym celu aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania. Sąd zgodził się z oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Dlatego też, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, w odległości 2 m od granicy z sąsiednią nieruchomością w przypadku tablicy reklamowej, a w odległości 1 m od granicy z tą działką w przypadku fundamentu nośnika tej tablicy, z powołaniem się na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. Prawo własności jest bowiem prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie. Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego w określonej odległości od granicy nieruchomości. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach ze względu na oddziaływanie m.in. poprzez zasłonięcie dopływu światła lub widoku. To, czy wykonanie określonych robót budowlanych wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, winno podlegać szczegółowym ustaleniom i wszechstronnej ocenie, której w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Organ odwoławczy pozbawiając skarżącą przymiotu strony ograniczył się do wyjaśnienia położenia tablicy reklamowej w odniesieniu do działki skarżącej i stwierdzając, że do tej inwestycji nie odnoszą się przepisy techniczno-budowlane dotyczące budynków uznał, że inwestycja nie wpływa na ograniczenie korzystania z nieruchomości skarżącej. W ocenie Sądu Wojewoda Pomorski nie rozważył natomiast istotnych dla sprawy okoliczności i nie zweryfikował ich w świetle przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Pozbawienie przez organ odwoławczy statusu strony użytkownika wieczystego działki bezpośrednio graniczącej z terenem objętym inwestycją uniemożliwiło mu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony swoich interesów. Organ odwoławczy, odmawiając skarżącej przymiotu strony i umarzając postępowanie odwoławcze z tego powodu, naruszył przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, 77, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r. wniósł Wojewoda Pomorski zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na naruszeniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się przyjęciem, iż nieruchomości oznaczone jako działka [...] położona w G., będące w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej w G. przy [...] na terenie obejmującym działkę nr [...], obręb [...], a tym samym, iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o udzielenie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2014 r. gdy tymczasem inwestycja nie znajduje się w obszarze oddziaływania na nieruchomość skarżących, zaś ewentualnie przysługujący [...] Sp. z o.o. interes może być uznany wyłącznie za interes faktyczny, a tym samym nie można [...] Sp. z o.o. przypisać przymiotu strony. 2) przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów i zastosował określone w p.p.s.a. środki kontroli legalności i w konsekwencji uchylił zaskarżone postanowienie, mimo nie zaistnienia przesłanki do jego uchylenia. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. powinna mieć przymiot strony w postępowaniu w którym Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] września 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] Spółce z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamy i tablicy reklamowej przy [...], na działce nr [...] obr. [...] w G. Wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zaliczane są do budowli w związku z czym wymagają pozwolenia na budowę. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stosowanie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Opierając się na powyższych regulacjach prawnych organ administracji architektoniczno-budowlanej ustala krąg podmiotów, którym oprócz inwestora przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z przedstawionych akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość [...] Sp. z o.o. w związku z budową nośnika reklamy na działce nr [...], znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu w związku z czym na podstawie przepisów odrębnych należałoby wprowadzić związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu w tym zabudowy. Przepisy ustawy – Prawo budowlane, ani też przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie zawierają żadnych ograniczeń normatywnych co do sytuowania i co do odległości od granicy tego typu urządzeń reklamowych. Nie ma więc podstaw aby w świetle powyższych przepisów przyjąć, że [...] Sp. z o.o. powinna mieć przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, skoro nie spełnia kryteriów określonych w przepisach art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, musza też występować w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W okolicznościach tej sprawy nie było więc żadnych prawnych podstaw aby przyjąć, że [...] Sp. z o.o. ma przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Sam fakt posiadania nieruchomości sąsiedniej to za mało, aby być stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wyznacznikiem przymiotu strony nie może też tu być postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, gdyż w tym ostatnim ma zastosowanie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Spółka z o.o. [...], jak wynika z korespondencji, nie akceptuje miejsca usytuowania nośnika reklamowego na działce nr [...] należącej do Spółki z o.o. [...], ustalonego decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2014 r., czyli mając przymiot strony w tym postępowaniu chciałaby decydować (mieć wpływ) o zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej, nie należącej do niej. Powyższe świadczy najlepiej o tym, że nie może tu być mowy o interesie prawnym osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż takie rozumienie tego przepisu naruszało by prawo własności inwestora – [...] Sp. z o.o. Uprawnienia osób trzecich wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie mogą być większe niż uprawnienia inwestora wynikające z prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Powyższa argumentacja wskazuje jednoznacznie, że prawidłowo zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tym samym błędne jest zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, w którym nie uwzględniono przepisów Prawa budowlanego regulujących kwestie stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię a jednocześnie niezastosowanie. Nie było też podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji wyrokiem Sądu pierwszej instancji, czym bez wątpienia naruszono przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 3 § 1 p.p.s.a., jak zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.