VI SA/Wa 2738/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2014r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Komendant Główny Policji (dalej: "KGP"), po rozpatrzeniu odwołania W. J. (dalej również: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), decyzją z [...] lipca 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 29 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: "[...]KWP") z [...] czerwca 2014 r. nr [...], odmawiającą Stronie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zaskarżona decyzja KGP zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] marca 2014 r. do organu Policji wpłynął wniosek Strony w sprawie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do wniosku Strona dołączyła kserokopię świadectwa szkoły chorążych Milicji Obywatelskiej. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, Strona dostarczyła Rozkaz Personalny KGP nr [...] z [...] listopada 1995 r. o mianowaniu na aspiranta Policji oraz charakterystykę służby, jak również nadesłała kserokopię zaświadczenia o ukończeniu przez Stronę szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji. [...]KWP w decyzji z [...] czerwca 2014 r., wydanej na podstawie art. 29 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 268a K.p.a. wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, spełnienie wymogu posiadania przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, potwierdzają dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej. Uznanie przez organ Policji świadectw szkół lub uczelni funkcjonujących przed utworzeniem Policji, tj. świadectw Milicji Obywatelskiej, stanowiłoby rozszerzającą, a nie literalną interpretację normy prawnej. Zdaniem organu, dostarczona przez Stronę kserokopia świadectwa szkoły chorążych Milicji Obywatelskiej, a także kserokopia zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji, nie spełniają warunków zawartych w przytoczonym przepisie i stanowią przesłankę do odmowy wnioskowanego przez Stronę wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W zaskarżonej decyzji KGP powtórzył argumentację [...]KWP wskazując, że zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 7 i pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia, na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań, stwierdzoną orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła oraz posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia. Spełnienie przesłanki z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia, potwierdzają dokumenty wymienione w ust. 7 tego przepisu, w tym dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej (pkt 2 ust. 7 tego przepisu). Przedstawione przez Stronę dokumenty nie spełniają, zdaniem KGP, wymogów niezbędnych do wpisania Strony na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, bowiem nie są dokumentami, o których mowa w art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że przepisy ustawy o Policji uznały funkcjonariuszy MO za funkcjonariuszy Policji, bowiem ustawa o ochronie osób i mienia wyraźnie stanowi o szkołach m. in. Policji, a nie szkołach resortu spraw wewnętrznych. KGP uznał za bezzasadny zarzut naruszenia zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji RP, ponieważ organy obu instancji, odwołując się do przepisów ustawy o ochronie osób i mienia oraz K.p.a., wykazał, że w przypadku Strony okoliczności przemawiające za wpisaniem jej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie występują. Odnosząc się do argumentu Strony, iż koledzy posiadający licencję pracowników ochrony, którzy ukończyli tę samą szkołę MO, zostali wpisani na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, KGP wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, organy Policji miały obowiązek wpisać na listy kwalifikowanych pracowników ochrony osoby posiadające ważne na dzień [...] grudnia 2013 r. licencje pracownika ochrony lub zabezpieczenia technicznego. Koledzy zatem, niewątpliwie mieli ważne licencje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2014 r., na decyzję KGP z [...] lipca 2014 r., Skarżący podniósł, że organ Policji powinien uznać, iż świadectwo szkoły chorążych milicji spełnia wymogi posiadania przygotowania teoretycznego i praktycznego do wpisania Skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Szkoły milicji od 1990 r. stały się szkołami policji, a milicjantów przemianowano na policjantów. Skarżący dodał, że jako funkcjonariusz policji pracował przez [...] lat. Uznał również, że o wpisie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie powinien decydować fakt ukończenia szkoły milicji bądź policji, lecz rzeczywiste przygotowanie, które Skarżący posiada. Skarżący podniósł jako zarzut, że organ Policji, przeprowadzając postępowanie odwoławcze i uzasadniając decyzję, dokonał tylko interpretacji literalnej art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. W odpowiedzi na skargę KGP, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej: "P.p.s.a."). Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ono zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Istota niniejszego sporu sprowadza się do kwestii, czy organy policji prawidłowo oceniły dokumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego przez Skarżącego, w szczególności świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej w [...]. uznając, że nie jest to dokument, o którym mowa w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a zatem dokument potwierdzający posiadanie przez Skarżącego kwalifikacji uprawniających do wpisania Go na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W ocenie Sądu, organy policji dokonały oceny powyższych dokumentów, opierając się na nieustalonym w sposób wyczerpujący stanie faktycznym, co wynikało z błędnej interpretacji art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia, na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia. Przepis art. 26 ust. 7 pkt 2 tej ustawy, stanowi natomiast, że spełnienie wymogu określonego w ust. 3 pkt 8 potwierdzają dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej. Organy policji obu instancji, opierając się na literalnej interpretacji art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia uznały, że świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej w [...], nie jest dyplomem lub świadectwem uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji. Sąd jednak zauważa, że rozstrzygnięcie tej kwestii nie może opierać się jedynie na analizie terminologii użytej w przywołanym przepisie i występującej na przedstawionym przez Skarżącego świadectwie. Powyższa kwestia zdecydowanie wymaga dokonania ustaleń faktycznych i prawnych, czy szkoła ukończona przez Skarżącego nie jest w istocie rzeczy szkołą, która obecnie funkcjonuje w P., jako szkoła policji. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 2990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355), z chwilą utworzenia Policji Milicja Obywatelska zostaje rozwiązana. Z dniem zatem wejścia w życie ustawy o Policji została rozwiązana Milicja Obywatelska, a mocą art. 1 ust. 1 tej ustawy, została utworzona nowa umundurowana i uzbrojona formacja Policji. Jak wynika z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, w skład Policji wchodzą również: Wyższa Szkoła Policji, ośrodki szkolenia i szkoły policyjne. Przepisy ustawy o Policji, nie zawierają jednak przepisów przejściowych regulujących status prawny dotychczasowych szkół Milicji Obywatelskiej. Sam fakt rozwiązania Milicji Obywatelskiej i utworzenie w jej miejsce Policji, nie oznacza zakończenia bytu prawnego szkół Milicji Obywatelskiej. W decyzjach obu instancji, brak jest natomiast analizy prawnej w tym względzie, co w ocenie Sądu, ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Okoliczności przedmiotowej sprawy bowiem, z racji na przedstawione przez Skarżącego świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej w [...], wymagają dokonania ustaleń czy funkcjonująca Szkoła Policji w [...] nie jest pod względem, organizacyjnym i prawnym kontynuacją dawnej szkoły Milicji Obywatelskiej, co by oznaczało, że Skarżący ukończył szkołę, która mimo, iż powstała przed utworzeniem Policji, w obowiązującym stanie prawnym wchodzi w skład szeroko ujętej w art. art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, struktury Policji. Dopiero ustalenie tej kwestii pozwoli na prawidłowe, oparte na prawdzie materialnej, a nie na pobieżnej analizie terminologicznej, rozstrzygnięcie problemu, czy przedstawione przez Skarżącego świadectwo spełnia wymogi dokumentu wymienionego w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, potwierdzającego kwalifikacje uprawniające do wpisania Skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Sąd zauważa, że za powyższym rozumieniem normy wynikającej z art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, przemawiają względy systemowe, jak i celowościowe. Nie można pominąć faktu, że mocą art. 149 ust. 1 ustawodawca zdecydował, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami. Ustawodawca zatem uznał, że funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej, posiadają wystarczające kwalifikacje, uzyskane poprzez ukończenie szkół, szkoleń i kursów organizowanych w ramach dotychczasowej formacji, jak i poprzez wykonywanie obowiązków służbowych w ramach tej formacji, do wcielenia ich do nowopowstałej struktury Policji. W świetle powyższego, trudno jest znaleźć racjonalne uzasadnienie dla poglądu, że ustawodawca, poprzez regulację zawartą w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia uznał, że ci sami funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej, którzy uzyskali określoną wiedzę i umiejętności, poprzez ukończenie szkół, szkoleń i kursów organizowanych w ramach dotychczasowej formacji, jak i poprzez wykonywanie obowiązków służbowych w ramach tej formacji, nie posiadają wystarczających kwalifikacji do wykonywania zawodu kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej. Dodać należy, że organy obu instancji całkowicie pominęły istotę regulacji zawartej w ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), wyrażoną w uzasadnieniu do projektu (Nr druku: 2331), zgodnie z którym zmiany miały na celu zmniejszenie liczby zawodów regulowanych. Wskazano, że zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej, albowiem zgodnie z treścią art. 65 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98 podkreślono, że realizacja pełnej wolności do pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia. W świetle powyższego, przyjęta przez organy obu instancji interpretacja art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w ocenie Sądu, stoi w sprzeczności z ratio legis przyświecającym ustawodawcy uchwalającemu ustawę z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów. Nowelizacja bowiem art. 26 ustawy o ochronie osób i mienia, w ujęciu zaprezentowanym przez organy policji rozstrzygające w niniejszej sprawie, oznaczałaby zaostrzenie sytuacji Skarżącego, który w świetle dotychczasowego brzmienia art. 26 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 35 ustawy o ochronie osób i mienia oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie rodzajów dyplomów i świadectw wydawanych przez szkoły i inne placówki oświatowe, które potwierdzają uzyskanie specjalistycznych kwalifikacji w zakresie ochrony osób i mienia, minimalnego zakresu programów kursów pracowników ochrony fizycznej pierwszego i drugiego stopnia oraz zakresu obowiązujących tematów egzaminów i trybu ich, składania, składu komisji egzaminacyjnej i sposobu przeprowadzania egzaminu (Dz. U. z 2010 r., Nr 149, poz. 999 z późn. zm.), spełniałby wymóg specjalistycznego wykształcenia. Sąd stwierdza, że zarówno [...]KWP, jak i KGP naruszyli art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez jego błędną interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i w następstwie rozstrzygnięciem naruszającym zasadę swobodnej oceny dowodów, a także niewłaściwym uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym decyzji obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią zaprezentowaną przez Sąd interpretację art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia oraz prawidłowo ustalą okoliczności stany faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach w związku z brakiem wniosku Skarżącego o ich zasądzenie.