IV SA/Wr 149/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji A we W. na pismo Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanowił: odrzucić skargę. 1) zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie dwieście (słownie: dwieście) złotych. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r. Fundacja A we W. (dalej skarżąca) zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. (dalej skrót ORA) o udostępnienie informacji, poprzez przesłanie kserokopii lub skanów w formacie pdf ([...]) uzasadnienia wszystkich dobrych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa karnego sporządzonych przez egzaminatorów sędziego Sądu Apelacyjnego Z. P. oraz adw. J. K. w związku z przeprowadzonym egzaminem w roku 2014, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu – w formie zanonimizowanej , jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wicedziekan ORA pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił udostępnienia żądanych informacji z tym uzasadnieniem ,że nie stanowią one informacji publicznej . Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. skarżąca fundacja wystąpiła do ORA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc , że odmowa udostępnienia jest nieuzasadniona, ponieważ załączone do protokołu oceny cząstkowe wraz z uzasadnieniem nie mają charakteru prywatnych dokumentów i stanowią informację publiczną. Wicedziekan ORA pismem z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] poinformował wnioskodawcę, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska i podtrzymał dotychczasową argumentację Skarżąca fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Dziekana ORA z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji, wnosząc o jej uchylenie. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów : - art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, gdyż przedstawiciele Ministra Sprawiedliwości będący członkami komisji egzaminacyjnej są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji, a wytworzone przez nich uzasadnienia ocen cząstkowych są bezpośrednim wytworem ich działalności, za które otrzymali wynagrodzenie z budżetu państwa, a nie z samorządu adwokackiego; - art. 5 ust. 2 w ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o dostępie do informacji publicznej) przez uzasadnienie odmowy przesłankami pozaustawowymi i absurdem, że "egzamin jest egzaminem samorządowym"; - art. 107 k.p.a. przez wydawanie ułomnych i wewnętrznie sprzecznych decyzji zawierających należytego uzasadnienia oraz brak pouczenia. Według strony skarżącej zaskarżone decyzje są wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne , albowiem z jednej strony organ kategorycznie odmawia udostępnienia informacji publicznej, a z drugiej strony twierdzi, że żądany przedmiot nie jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę ORA wniosła o jej odrzucenie, ewentualne z daleko idącej ostrożności o oddalenie skargi , podnosząc , że pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 i 108 k.p.a., lecz stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Zdaniem organu uzasadnienia ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego nie mieszczą się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego pismem odmówiono udostępnienia żądanych informacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a). Warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności ( bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne; - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; - bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wstępną powinnością Sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji w celu ustalenia czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, nie zaskarżalną do tego sądu. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia następujące prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji : 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) zawiadomienie (powiadomienie), przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy; 3) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji; 4) decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do niego pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku - nie stanowi informacji publicznej. Dokonując zatem oceny zaskarżonego pisma z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] i poprzedzającego go pisma z dnia [...] stycznia 2015 r. pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej , uzasadniających dopuszczalność kontroli sądowo-administracyjnej , stwierdzić należy, że treść analizowanego pisma wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej i nie wydał w tym przedmiocie decyzji . Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy ( art.16). Jeśli zatem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania i wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną . Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wówczas zastosowania, a tym samym nie może być zastosowany art. 16 tej ustawy . W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym ,że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych , nie mieści się bowiem w zakresie art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( por. postanowienie NSA z dnia 24.01.2006r. sygn. akt IOSK 928/05). Taki właśnie charakter zaskarżonego pismo potwierdza jego treść. Natomiast jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do Sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez Sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek , co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi uprawnionemu do pozyskiwania informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego , które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej . Wymaga podkreślenia ,że przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność wynikają szersze obowiązki Sądu administracyjnego w zakresie postępowania sądowego niż w przypadku kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. W pierwszej sytuacji, Sąd ma obowiązek dokonania ustaleń co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności. Badanie bowiem, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym. Z kolei w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje prawidłowość ustaleń dokonanych w decyzji ostatecznej. Z tych względów pismo o charakterze informacyjnym wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez Sąd administracyjny. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.