I OSK 2801/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1139/13 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 28 maja 2013 r. nr 1127/258/IV/2013 w przedmiocie nieprzeprowadzenia na rok szkolny 2013/2014 naboru do zakładów kształcenia nauczycieli oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1139/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z 28 maja 2013 r. nr 1127/258/IV/2013 w przedmiocie nieprzeprowadzenia na rok szkolny 2013/2014 naboru do zakładów kształcenia nauczycieli, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną uchwałą Zarząd Województwa Śląskiego postanowił o nieprzeprowadzaniu w roku szkolnym 2013/2014 naboru do siedmiu zakładów kształcenie nauczycieli. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 104, poz. 664 ze zm.). Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, zarzucając jej niezgodność z § 22 wymienionego rozporządzenia. Organ nadzoru podniósł, że powołane w uchwale przepisy nie upoważniają do nieprzeprowadzania naboru do przedmiotowych zakładów, natomiast zaprzestanie rekrutacji jest jednym ze sposobów likwidacji tych zakładów, jednak zaskarżona uchwała została podjęta poza procedurą likwidacyjną określoną m. in. w § 22 cyt. rozporządzenia. Odpowiadając na skargę Województwo Śląskie wniosło o jej oddalenie. Wskazało w szczególności, że przy podejmowaniu uchwały nie kierowano się zamiarem likwidacji zakładów kształcenia nauczycieli lecz chodziło jedynie o zaniechanie rekrutacji na pierwszy rok nauki, co wiązało się ze zmianami w Prawie o szkolnictwie wyższym, które dotychczas umożliwiało absolwentom zakładów ubieganie się o uzyskanie statusu licencjata, a według nowej regulacji zawarte w tym względzie porozumienia mają utracić moc z dniem 30 września 2015 r. Jeżeli zatem absolwenci omawianych zakładów mieliby nie uzyskać tytułu licencjata, to niecelowe stało się przeprowadzanie naboru na nowy rok szkolny. Zdaniem Województwa podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia mieści się w szeroko pojętym nadzorze, do sprawowania którego właściwy jest Zarząd Województwa. Rozpoznając sprawę Sąd wywodził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa powoduje jej nieważność. W pierwszym rzędzie Sąd zwrócił uwagę na wyrażoną w art. 2 ust. 1 tej ustawy zasadę legalizmu, a mianowicie, że organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Dopiero zatem, jeżeli określone działanie znajduje wyraźne normatywne umocowanie, to zarząd województwa może powoływać się na domniemanie jego kompetencji wynikające z art. 41 ust. 1 tej ustawy. Tymczasem słusznie zarzucił organ nadzoru, że brak było podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale przez samorząd województwa. Otóż funkcjonowanie kolegiów nauczycielskich reguluje art. 77 ustawy o systemie oświaty i wydane na jego podstawie rozporządzenie w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli. Rozporządzenie to określa organizację i zasady działania kolegiów. W § 35 stanowi ono, że kolegium działa na podstawie statutu, określającego m.in. organizację kolegium. Zarówno uchwalenie statutu, jak i uchwalenie zasad i trybu przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego oraz uchwalanie planów i programów nauczania, a także zatwierdzanie planów kolegium należy do rady programowej działającej w kolegium (§ 31). Z samej zasady utworzenia kolegium wynika, że ma ono realizować przypisane mu zadania, w tym zapewniać ciągłość nauki przez cykliczne przeprowadzanie rekrutacji słuchaczy kolegium, której zasady, jak wyżej wskazano, uchwala rada programowa. Odstąpienie od rekrutacji na kolejny rok szkolny oznacza niezrealizowanie zadań statutowych, które w myśl § 20 rozporządzenia może prowadzić do postawienia wniosku o likwidację kolegium skierowanego do organu prowadzącego. Koreluje z tym właśnie powołany w skardze § 22 rozporządzenia, który jako jedną z form likwidacji kolegium publicznego przewiduje zaprzestanie rekrutacji na pierwszy rok. Co prawda organ słusznie zauważa, że w § 22 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia zaprzestanie rekrutacji występuje w koniunkcji z likwidacją, ale nie zmienia to istoty problemu, a mianowicie tego, że: po pierwsze – zasady rekrutacji nie należą do organu prowadzącego lecz do rady programowej, a po drugie – zaprzestanie rekrutacji może nastąpić tylko w procedurze likwidacyjnej. Dodatkowo można przyjąć, że ów zwrot "i likwidacji" użyty w wymienionym punkcie odnosi się do jego drugiej części, w której mowa o możliwości likwidacji kolegium, specjalności lub systemu kształcenia. Tylko takie rozumienie nadaje temu punktowi sens, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do wnioskowania, że likwidacja to likwidacja plus zaprzestanie rekrutacji (przy koniunkcji jej składowe można przestawić). Wyraźny podział kompetencji w zakresie rekrutacji zamieszczony w rozporządzeniu nie pozwala na doszukiwanie się uprawnienia do regulacji objętej uchwałą w ogólnych przepisach dotyczących nadzoru organu prowadzącego nad działalnością kolegium w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (§ 9 rozporządzenia). W tym względzie zwrócić wypadnie uwagę na art. 77 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, odsyłający do przepisów tej ustawy w zakresie nie uregulowanym w przepisach rozporządzenia, a w konsekwencji na art. 34b tej ustawy dopuszczający ingerencję organu prowadzącego w działalność szkoły wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w tej ustawie. Kompetencja zarządu województwa do podjęcia zaskarżonej uchwały musiałaby zatem zostać wyraźnie skonkretyzowana normatywnie, a to w omawianym zakresie nie występuje. Sąd przywołał orzecznictwo prezentujące pogląd, że zaniechanie naboru do klas pierwszych szkół także może się odbyć tylko w ramach likwidacji lub przekształcenia szkoły (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2475/13, dostępny w internecie). W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru dopiero w dniu 9 lipca 2013 r., upływ terminu określonego w art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stał na przeszkodzie do stwierdzenia jej nieważności. W tym zakresie Sąd przychylił się do stanowiska, że wskazany roczny termin winien być w takich przypadkach liczony od daty faktycznego przedłożenia uchwały organowi nadzoru, a w takim razie w realiach niniejszej sprawy termin ten nie upłynął w chwili wyrokowania. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Województwo Śląskie wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: a)art. 34 a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 104, poz. 664 ze zm.) przez przyjęcie, że Zarząd Województwa Śląskiego nie miał podstaw do podjęcia uchwały Nr 1127/258/1V/2013 z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie nieprzeprowadzenia na rok szkolny 2013/2014 naboru do zakładów kształcenia nauczycieli, b) § 22 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 104, poz. 664 ze zm.) przez przyjęcie, że zaniechanie na pierwszy rok jest dopuszczalne tylko w przypadku likwidacji zakładu kształcenia nauczycieli, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) przez wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały Nr 1127/258/IV/2013 Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie nieprzeprowadzenia na rok szkolny 2013/2014 naboru do zakładów kształcenia nauczycieli, mimo że od dnia jej podjęcia upłynął rok. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sadowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 34a ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z wyprowadzonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 41 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Granice domniemania kompetencji wyznaczają przepisy prawa, w tym art. 5c ustawy o systemie oświaty, który dokonuje podziału kompetencji organu prowadzącego pomiędzy sejmik województwa (art. 5c pkt 1), zarząd województwa (art. 5c pkt 2 i 3) i marszałka województwa (art. 5c pkt 3), przypisując kompetencję w zakresie unormowanym w art. 34a ustawy o systemie oświaty marszałkowi województwa. Ustawowy podział kompetencji organu prowadzącego szkołę pomiędzy sejmik województwa, zarząd województwa i marszałka województwa wyłącza przyjęcie domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa, o czym przesądza z mocy prawa art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 5c ustawy o systemie oświaty. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty również z tego względu, że zakres nadzoru zarządu województwa został ograniczony wyłącznie do nadzoru nad działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Zasadnie w zaskarżonym wyroku wyprowadzono podział kompetencji pomiędzy organ prowadzący szkołę a organy szkoły, wskazując na kompetencje rady programowej szkoły, zgodnie z § 31 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 104, poz. 664 ze zm.). Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 22 powołanego rozporządzenia. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł rozgraniczenie kompetencji zaprzestania rekrutacji w związku z likwidacją kolegium od zaprzestania rekrutacji w danym roku, które mieści się w zakresie kompetencji rady programowej uchwalania zasad i trybu przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego, w tym trybu odwoławczego oraz sposobu i terminu ogłaszania warunków rekrutacji (§ 31 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Według art. 83 ust. 1 "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Artykuł 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ustanawia przesłanki wyłączające stosowanie sankcji nieważności uchwały organu samorządu województwa, określając zakres przedmiotowy i warunki zastosowania przesłanki wyłączającej stosowanie sankcji nieważności. Przesłanka wyłączająca zastosowanie sankcji nieważności nie ma zastosowania do uchwał będących aktami prawa miejscowego. W zakresie uchwał organów samorządu województwa, które nie są aktami prawa miejscowego, dopuszczalność zastosowania sankcji nieważności jest obwarowana przesłanka terminu – nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Przesłanka wyłączająca stosowanie sankcji nieważności obwarowana jest spełnieniem obowiązku zgodnie z art. 81 ustawy o samorządzie województwa, przedstawienia przez marszałka województwa, wojewodzie uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchybienie temu obowiązkowi prawnemu wyłącza zastosowanie przesłanki ograniczającej stosowanie sankcji nieważności. Zakres obowiązku przedstawienia uchwał wojewodzie nie został wyznaczony przedmiotowo wyłącznie do uchwał stanowiących akt prawa miejscowego, a obejmuje również uchwały, które nie stanowią prawa miejscowego, co związane jest z kompetencją organu nadzoru nie ograniczoną do aktów prawa miejscowego. Z akt sprawy i z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia Wojewodzie Śląskiemu zaskarżonej do Sądu uchwały. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.