II SAB/Wa 534/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2013 r. [...] o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Kancelarii Sejmu do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2013 r. [...] o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Stowarzyszenie [...], w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Kancelarii Sejmu o udostępnienie informacji, czy w latach 2011, 2012 do Kancelarii Sejmu wpływały pisma zawierające wezwanie do zapłaty lub powództwa cywilne, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej o przesłanie ich wykazu. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Kancelaria Sejmu wyjaśniła, iż interesujące materiały są dokumentami prywatnymi, służą one dochodzeniu prywatnych roszczeń, a nie realizacji zadań publicznych. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu, polegającą na nieudzielaniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]) o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze ww. zarzucił naruszenie art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i wniósł o: – zobowiązanie Szefa Kancelarii Sejmu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni, – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wezwanie do zapłaty lub powództwa cywilne są środkami przez podmioty prawa cywilnego przysługujących im roszczeń. Roszczenia tego rodzaju mogą dotyczyć również spraw publicznych, takich jak wydatkowanie środków publicznych w drodze umów cywilnoprawnych lub odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za działania w ramach wykonywania władzy publicznej. Nie można z góry założyć, że cywilnoprawny charakter żądania przesądza o braku możliwości zastosowania do niego norm dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Przesłane przez organ pismo nie spełnia wymogów decyzji, co wskazuje, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że wniosek o przekazanie wykazu wezwań do zapłaty otrzymanych przez Kancelarię Sejmu w latach 2011 i 2012 nie może być uznany za informację o stanie państwa podlegającą ujawnieniu. Ani wezwanie do zapłaty, ani wniesiony pozew nie są tożsame z zobowiązaniem orzeczonym prawomocnie przez sąd. Ponieważ żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Szef Kancelarii Sejmu jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Wbrew stanowisku organu, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też nie została mu wcześniej udzielona. W ocenie Sądu żądana informacja, stanowi wbrew twierdzeniu organu informację o jego działalności Dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem umów dotyczące wzajemnych zobowiązań, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, informacje w zakresie postępu prac (realizacji zamówienia), faktury wystawione przez wykonawców umów, składane przez zamawiającego reklamacje, noty odsetkowe wystawione przez wykonawców umów, noty obciążeniowe wystawione przez zamawiającego wobec wykonawców w związku z nieprawidłowościami zaistniałymi przy realizowaniu umów, a także dokumenty związane z zaistniałymi sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcami umów, w tym: wezwania do naprawienia szkody, wezwania do zapłaty, pozwy sądowe i inne pisma procesowe dotyczące danego zamówienia publicznego (ze strony podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej), posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną; dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c" tej ustawy, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania, prowadzenia) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do żądanych przez niego informacji, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do podmiotu zobowiązanego w celu zapoznania się z treścią stosownych dokumentów, jak to określił w swym wniosku. Oczywiście realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić także w inny sposób, jak choćby poprzez udzielenie stosownej informacji na piśmie bądź wydanie kserokopii dokumentów, etc. Przypomnieć należy, iż w myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może także ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (nie udostępnia informacji). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej bądź odpowiedzi negującej fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie pozostaje w bezczynności. Szef Kancelarii Sejmu nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, bowiem nie podjął czynności materialno-technicznej ani też nie wydał decyzji odmownej. Pozostaje więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Szefa Kancelarii Sejmu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.