I SA/Wa 3395/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kiepas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. i K. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Z. M. i K. H. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. Z. M., K. H. oraz K. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Powiatu w G. z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...], orzekającej o skorzystania z prawa pierwokupu w stosunku do części nieruchomości bez zabudowań o powierzchni [...] ha położonej we wsi G., gmina R., której właścicielem w księdze wieczystej tom II karta [...] jest I. M. Wojewoda [...] rozpatrując powyższy wniosek decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], stwierdził nieważności wskazanej powyżej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych mogą być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa to wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności nie korzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Przymusowy wykup nieruchomości przeprowadza się w drodze licytacji. Licytacją tą obejmuje się wszystkie nieruchomości wchodzące w skład nieruchomości, z wyjątkiem zagrody i działki przyzagrodowej o powierzchni 0,2 ha. W myśl art. 3 ust. 3 powyższej ustawy Państwu służy prawo pierwokupu nieruchomości poddanej licytacji po cenie ustalonej w wyniku licytacji, natomiast w razie braku nabywców Państwu przysługuje prawo pierwokupu nieruchomości po cenie wywoławczej. Ponadto wskazał, że zasady i tryb zaliczania gospodarstw rolnych do wykazujących niski poziom produkcji określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów ( Dz. U. Nr 11 poz. 58 ). Zgodnie z §1 ust. 1 rozporządzenia, gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznic na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedna sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. Wskazał, że stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., prezydia gromadzkich rad narodowych zgłaszają do właściwego do spraw rolnych organu prezydium powiatowej rady narodowej wnioski o zaliczenie poszczególnych gospodarstw rolnych do kategorii określonej w § 1, zawiadamiając o tym właścicieli tych gospodarstw. Po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w ust. 1, właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej powołuje zespól w składzie 3 specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. Zespół specjalistów przeprowadza lustracje przy udziale prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma i zootechnika gromadzkiego, przedstawiciela miejscowego kółka rolniczego oraz sołtysa. O terminie przeprowadzenia lustracji należy zawiadomić zainteresowanych właścicieli gospodarstw. Po przeprowadzeniu lustracji zespół specjalistów sporządza protokół, w którym na podstawie kryteriów określonych w § 1 wyraża opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 1 rozporządzenia ). Bezsporne zatem, w ocenie Wojewody jest, że warunkiem koniecznym uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji, a co zatem idzie prawidłowego zastosowania trybu przymusowego wykupu nieruchomości określonego w ustawie, było prawidłowe zastosowania ww. przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Stwierdzenie, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbania powinno nastąpić w wyniku lustracji, przeprowadzonej przez zespół 3 specjalistów. Z przeprowadzonej lustracji winien zostać sporządzony protokół zawierający opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. W oparciu o te dane mogła zostać dopiero wydana decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. Podkreślić należy, iż stan niskiego poziomu produkcji powinien utrzymywać się w gospodarstwie co najmniej 3 lata, co powinno zostać stwierdzone w protokole z przeprowadzonej lustracji. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie brak jest dokumentów źródłowych pozwalających przyjąć, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, stosownie do przesłanek wynikających z ww. rozporządzenia. Przeprowadzone poszukiwania tj. wystąpienia skierowane do: Archiwum Państwowego w B., Archiwum Państwowego w T., Starostwa Powiatowego w G., Sądu Rejonowego w G. oraz Urzędu Gminy w R., mające na celu odszukanie materiałów archiwalnych, nie przyniosły rezultatu w postaci ich odnalezienia. Mając na uwadze powyższe, oraz fakt, iż jak wynika z informacji uzyskanej z Urzędu Gminy w R., iż nie posiada w archiwum zakładowym innych dokumentów, niż te które zostały przesłane, zdaniem organu I instancji można domniemywać, iż dokumenty pozwalające przyjąć, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji nie zostały wytworzone. Wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Powiatu w G. orzekł o skorzystaniu z prawa pierwokupu w stosunku do części nieruchomości bez zabudowań o pow. [...] ha położonej we wsi G., gm. R., oznaczonej [...]. Na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1974r. I. M. nabyła własność nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27 poz. 250 ) co nastąpiło w wyniku pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku z dnia 15 stycznia 1974 r. Jednak akt ten nie został ujawniony w księdze wieczystej. Wojewoda zaznaczył także, że z uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 1974 r. wynika, że Naczelnik Gminy R. w dniu [...] październiku 1974 r. wszczął postępowanie o wykupie części nieruchomości rolnej położonej we wsi G. Przedmiotowej decyzji nie udało się odnaleźć. Natomiast sam fakt, iż przedmiotowe gospodarstwo było znacznie zadłużone, co wynika z decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. w świetle powołanych powyżej przepisów praw nie może w ocenie Wojewody być jedyną przesłanką do zastosowania przymusowego wykupu. Reasumując Wojewoda stwierdził, że brak jest dokumentów uzasadniających przymusowy wykup nieruchomości, a tym samym uznania, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. W związku z niekompletnym materiałem dowodowym przeprowadzono przesłuchanie świadków i stron na okoliczność przymusowego wykupu gospodarstwa. Osoby przesłuchane w charakterze świadków nie podały jednak w sposób konkretny żadnych danych dotyczących plonów, obsady bydła, trzody chlewnej, czy owiec. Ponadto nikt ze świadków nie pamięta dokładnie momentu wykupu gospodarstwa, a także faktów niezbędnych do oceny prawidłowości jego wykupu. Oświadczyli natomiast, że " gospodarstwo cały czas było uprawiane, nie było okresu, aby grunty leżały odłogiem i że cała rodzina utrzymywała się z gospodarstwa". W świetle powyższych ustaleń można, zdaniem Wojewody, bezsprzecznie uznać można, że procedura wymagana przepisami prawa do przejęcia gospodarstwa nie została zachowana. Zatem przejęcie gospodarstwa nastąpiło z naruszeniem prawa. Wobec powyższego należało orzec, iż decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...] Naczelnika Miasta i Powiatu w G. została wydana bez zachowania procedury wymaganej przepisami prawa materialnego, a tym samym została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Nadleśnictwo J. Zarzuciło, że organ stopnia wojewódzkiego nie wskazał od kiedy nieruchomość znajduje się w zarządzie odwołującego. Ponadto w sprawie nie przesłuchano świadków, tj. będących wówczas pracowników Urzędu Miasta i Powiatu, a przesłuchano tylko strony postępowania. Zarzucono ponadto, że nie wystąpiono do Agencji Nieruchomości Rolnych oraz do Urzędu Miasta w G., który przejął obowiązki dawnego Urzędu Miasta i Powiatu. Dodatkowo zarzucono, że decyzja nie spełnia wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a, gdyż nie określa stron postępowania. Ponadto wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie wskazał tytułu ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. i jej publikacji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone orzeczenie Wojewody zostało wydane przedwcześnie bez podjęcia próby oceny całego materiału dowodowego, co mogło mieć znaczenie w sprawie. Zdaniem Ministra istotne znaczenie mogłaby mieć w sprawie okoliczność zachowania w archiwalnych aktach sprawy dokumentów mogących wskazywać, że twierdzenia organu o istnieniu przesłanek do przejęcia gospodarstwa były oczywiście dowolne. Obecnie w aktach sprawy znajdują się tylko potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopie decyzji przekazanej przez Starostwo Powiatowe w G. Z pisma Starostwa nie wynika, że są to kompletne akta postępowania zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Powiatu w G. Minister wskazał ponadto, że słusznie odwołujący podniósł, że organ stopnia wojewódzkiego nie wystąpił do Urzędu Miejskiego w G., w którym akta te mogłyby zostać zdeponowane. W ocenie Ministra bez podjęcia próby zgromadzenia istotnej w sprawie dokumentacji przedwczesna jest ocena, iż decyzja z 1974 r. jest dotknięta wadą nieważności. Jego zdaniem, nie można uznać, iż nie odnalezienie dokumentów archiwalnych pozwala przyjąć, że dokumenty takie nie zostały wytworzone. Za nieuprawnione należy uznać działanie organu polegające na przesłuchaniu stron w charakterze świadków na okoliczności konstytutywne dla sprawy, tj. ustalenie przy pomocy tego dowodu czy gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Zdaniem Ministra organ w celu ustalenia tego faktu nie może przeprowadzać obecnie uzupełniającego postępowania dowodowego, jak uczynił to organ I instancji. Reasumując stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody zapadła z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu zebranie obszerniejszego materiału dowodowego bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest bardzo ubogi i nie zawiera dokumentów mogących mieć istotne znaczenie do jej prawidłowego rozpoznania. Ponadto zaznaczył, że decyzja Naczelnika Miasta i Powiatu w G. orzekała o skorzystaniu z prawa pierwokupu nieruchomości stanowiącej własność I. M. W związku z tym z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji mogą wystąpić następcy prawni pierwotnej właścicielki przejętej nieruchomości. Z aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza A. F. w dniu [...] maja 2013 r. repertorium A nr [...] wynika, że spadek po I. M. nabyli K. H. i Z. M. W związku z tym, w ocenie Ministra, organ stopnia wojewódzkiego powinien rozważyć również legitymację K. S. reprezentowanej przez M. S. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Powiatu w G. z dnia [...] grudnia 1974 r. i wydać rozstrzygniecie zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. M. i K. H. reprezentowani przez radcę prawnego Z. A. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie podnoszonych w toku postępowania zarzutów naruszenia praworządności tj. zignorowanie podnoszonych w toku postępowania administracyjnego zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, a także rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżących; - art. 7, 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, w sposób nieuwzględniający przepisów prawa, zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, nieuwzględnienie interesu stron postępowania oraz prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a w efekcie naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do państwa; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całego materiału dowodowego w sprawie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, a także § 1 i nast. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych poprzez błędną wykładnię i zastosowanie. Mając powyższe na uwadze wnieśli o uchylenie decyzji zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumenty mające uzasadniać uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p. p. s. a.", (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym, stosownie do art. 134 p. p. s. a., zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k. p. a. stanowiącym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kwestią zasadniczą dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest więc ustalenie, czy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że organ wojewódzki przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a., wskutek czego posiada ono braki mogące być uzupełnione jedynie w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest nieusprawiedliwione. Zarówno z akt sprawy jak i z uzasadnienia decyzji obydwu organów wynika bowiem, że Wojewoda w poszukiwaniu dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy zwrócił się do szeregu instytucji i urzędów o ich nadesłanie. Minister słusznie dostrzegł potrzebę ustalenia, czy nie ma ich w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych oraz Urzędu Miasta w G. Okoliczność ta nie potwierdza jednak potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przed organem I instancji. Zgodnie z art. 136 k. p. a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które uzna za potrzebne. W ocenie Sądu przedsięwzięcie przez Ministra wymienionych czynności nie będzie wykraczało poza zakres czynności, do których jest uprawniony organ drugiej instancji na podstawie art. 136 k.p.a., a ponadto nie naruszy zagwarantowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe wskazuje, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie było uzasadnione. W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi wskazać należy , że są one chybione. Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy w sposób nie budzący wątpliwości dojdzie do ustalenia, że badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Poza sporem jest, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Nie jest dopuszczalne prowadzenie jakiegokolwiek nowego postępowania dowodowego. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych prowadzi ponadto do wniosku, że brak kompletnej dokumentacji archiwalnej nie może stanowić wyłącznej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tym bardziej jeśli od dnia jej wydania minęło kilkadziesiąt lat. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 P.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.