II OSK 2056/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 332/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów i ustalenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 8 maja 2013r., II SA/Sz 332/13 oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów i ustalenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], Starosta Drawski, działając na wniosek [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G., wyłączył (w pkt I decyzji) z produkcji rolnej grunty rolnej klasy [...] pochodzenia organicznego o pow. 0,84 ha, stanowiące część działki nr [...] o pow. 1,22 ha, znajdującej się w obrębie [...], gmina [...] i ustalił (w pkt III tej decyzji) opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntów, płatną przez okres 10 lat. Nadto (w pkt IV ww. decyzji) organ stwierdził, że powierzchnia 0,38 ha gruntu klasy [...] pochodzenia mineralnego, będąca częścią wyżej wskazanej działki nr [...], nie wymaga decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów produkcji rolniczej, a więc nie podlega naliczeniu należności i opłat rocznych. W dniu [...] listopada 2012 r., [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. będąca nabywcą działki nr [...] w obrębie [...], gm. [...] (akt notarialny z dnia [...] marca 2006 r. rep [...]), złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Drawskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowej decyzji Spółka zarzuciła wydanie przez organ z rażącym naruszeniem: - art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) zwanej dalej - "u.o.g.r.l.", poprzez błędne ustalenie dnia, od którego strona zobowiązana jest uiszczać opłaty roczne, prowadzące do niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 4 ww. ustawy, - art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., poprzez wydanie decyzji dotyczącej zobowiązania nieistniejącego, dla którego bieg przedawnienia upłynął. Precyzując powyższe zarzuty, Spółka podała, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany faktycznego przeznaczenia terenu w inny sposób, niż przez formalną zmianę, gdyż od około 1980 r. przedmiotowa nieruchomość nie była użytkowana rolniczo. Do wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej, doszło poprzez proces inwestycyjny, polegający na budowie budynków służących do prowadzenia działalności gospodarczej przez ówczesnego właściciela. Zdaniem Spółki, zmianę przeznaczenia gruntu potwierdza wypis z kartoteki budynków (przedstawiony do wniosku w załączeniu), zgodnie z którym na ww. działce w 1980 r. posadowiono przynajmniej 6 budynków. Na poparcie swych twierdzeń, Spółka dołączyła również decyzję z 1989 r., zatwierdzającą pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan inwestycji, polegającej na przebudowie i modernizacji ośrodka wczasowego, a także decyzję z 1989 r. oraz decyzję z 1992 r. udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji. Powołując się na art. 12 zdanie drugie u.o.g.r.l., Spółka wskazała, że obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych, powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, a świadczenie pieniężne, o którym wyżej mowa przedawnia się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności. Kierując się powyższym, Spółka wywiodła, że w momencie nabycia prawa do nieruchomości, tj. z dniem [...] czerwca 2006 r., obowiązek uiszczania przedmiotowych opłat rocznych, liczony od dnia faktycznego wyłączenia działki z produkcji rolnej, już wygasł i nie mógł przejść na Spółkę [...] w trybie art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. Z tego względu, zdaniem Spółki, decyzja z dnia 22 grudnia 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wszczęło postępowanie w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Drawskiego. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Drawskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu swej decyzji, Kolegium podało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Drawskiego. Nie ulega dla organu wątpliwości, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej powstaje od dnia faktycznego ich wyłączenia. Wyłączenie to jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 przedmiotowej ustawy, może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i następuje w jej następstwie. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw, do przyjęcia, że w przypadku - jak w niniejszej sprawie – wyłączenia gruntów przed 1989 r. bez stosownej decyzji, organ może, czy też powinien odstąpić od wydania decyzji administracyjnej. Przeczy temu art. 28 ust. 1 i ust. 2, jak też art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., a nadto – jak zauważył organ – z treści art. 28 ust.1 i ust. 2 ustawy wyraźnie wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy, czyli bez pozytywnej decyzji administracyjnej, nie może być sankcjonowane. Kolegium uznało za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., gdyż powołany przepis dotyczy opłat ustalonych decyzją administracyjną i nieuiszczonych w terminach określonych w decyzji. Spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu. Decyzji Kolegium, Spółka zarzuciła wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 159 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 123 § 1 K.p.a. Ponadto Spółka wydanej decyzji postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy u.o.g.r.l., art. 12 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4 ww. oraz art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 2005 r. Według strony, uzasadnienie decyzji oparte jest na lakonicznym przytoczeniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ nie wskazał w jakiej relacji przepisy te pozostają do stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie wskazał również, które fakty uznał za udowodnione, nie przedstawił dowodów, którym dał wiarę, a także nie uzasadnił przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W toku postępowania organ nie poczynił starań zmierzających do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Co więcej, nie odniósł się w jakikolwiek sposób do przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Spółka zauważyła, że w toku postępowania powinno być wydane postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, o co strona wnosiła we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. Precyzując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wynikających z wydania kwestionowanej decyzji, Spółka podała, że przepisy wiążą co do zasady wyłączenie z produkcji rolnej z wydaniem decyzji, jednak przewidują sytuacje - obwarowane sankcją – w których grunty zostają wyłączone niezgodnie z przepisami ustawy (art. 28 u.o.g.r.l.). Według Spółki, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie działka została wyłączona z produkcji rolniczej znacznie wcześniej, niż na to wskazuje decyzja Starosty Drawskiego. Jednocześnie Spółka wskazała, iż nie kwestionuje tego, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, lecz wskazuje, że takowy obowiązek nie istniał w chwili nabycia przez Spółkę praw do nieruchomości. Kierując się brzmieniem art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., wskazujący przypadek, kiedy świadczenia pieniężne przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności Spółka wywiodła, że w niniejszym przypadku moment wymagalności łączyć należy z datą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, w 1980 r. Dodała, że opłaty winny być naliczone wstecznie, za cały okres począwszy od dnia faktycznego wyłączenia i obciążać ówczesnego właściciela. Mając powyższe na uwadze – zdaniem Spółki – decyzja Starosty Drawskiego dotyczy zobowiązań przedawnionych. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., pod pojęciem "wyłączenia z produkcji" należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę (art. 12 ust. 4 ustawy). Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Starosta Drawski rażąco naruszył przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie. Rażące naruszenie prawa skarżąca Spółka upatruje m.in. w błędnym ustaleniu przez organ, momentu wyłączenia gruntów części działki nr [...] z produkcji rolnej, które miało mieć faktycznie miejsce w 1980 r., okoliczność ta winna świadczyć o zasadności zarzutu naruszeniu prawa w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przyjmując ww. okoliczność skarżącej za udowodnioną, organ winien w przedmiotowej sprawie przeprowadzić procedurę wyłączenia gruntu rolnego, stosując w pierwszej kolejności art. 28 u.o.g.r.l., zamieszczony w rozdziale 7 "Kontrola wykonania przepisów ustawy", który wprowadza sankcje za naruszenie przepisów tej ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia. Jak wynika z akt sprawy, na dzień wydania decyzji Starosty Drawskiego obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] przewidująca, dla przedmiotowej działki nr [...], funkcję ośrodka turystycznego. Kierując się powyższym, organ winien zastosować normę określoną w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., która przewiduje że, w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze i lub nieleśne, zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej wydaje się z urzędu, podwyższając należności o 10 %. Przepis wynikający z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. wskazuje tryb prowadzenia z urzędu postępowania na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., jednakże ze wszystkimi konsekwencjami stosowania przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określających warunki dotyczące wyłączania gruntów z produkcji rolnej i leśnej. W samej decyzji zezwalającej na wyłączenie organ określa obowiązki związane z tym wyłączeniem w rozumieniu art. 11 ust. 1. Przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie wyłącza więc w żadnym zakresie przepisów, które znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. Decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., stanowi także zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Tworzy uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego obwarowanego obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 u.o.g.r.l. Porównując zatem obydwa wymienione tryby wydania zezwolenia o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej sąd wskazał, że jedyna odmienność, jaka musi być uwzględniona w decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., dotyczy podwyższenia stronie wysokości należności o 10 %. Skoro wysokość opłaty rocznej uzależniona jest od wysokości należności, to w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., wysokość opłaty rocznej będzie też naliczana od należności podwyższonej. Skoro zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., jest obowiązana uiścić m.in. należność i opłaty roczne, należności te również należy uiścić przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Wynika to z zaznaczonego powyżej faktu, że wydając decyzję na podstawie na podstawie art. 28 ust. 2, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., organ stosuje wszystkie ustawowe wymogi związane z tą decyzją, a których stosowania nie wyłącza zapis art. 28 ust. 2. Dotyczy to m.in. obowiązku uiszczenia opłaty rocznej, której wysokość zostanie obliczona stosownie do art. 4 pkt 13 ustawy, podwyższonej o 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta lub w m3 drewna, uiszczana: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Zgodnie art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Z akt sprawy wynika, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2006 r., rep. [...], skarżąca [...] Spółka z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego m.in. do działki nr [...]. Zgodnie z treścią § 5 tej umowy, przedstawiciele skarżącej, zobowiązali się uiszczać opłaty roczne z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej części ww. działki. W tych warunkach przejście, na mocy art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., obowiązek ponoszenia przez skarżącą przedmiotowej opłaty rocznej, po stronie skarżącej również nie powinien budzić wątpliwości. Sąd wskazał, że pięcioletni okres przedawnienia dotyczy wyłącznie świadczeń pieniężnych ustalonych decyzją ostateczną. W ocenie sądu nie ma decydującego znaczenia dla uznania rażącego naruszenia prawa w tejże sprawie, czy wymagalność opłaty rocznej została ustalona w oparciu o art. 12 ust.1 u.o.g.r.l., czy też w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, w obu bowiem przypadkach o wymagalność roszczenia pieniężnego nie może przesądzać samo tylko zachowanie prawne podmiotu w związku z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, ale decydująca jest czynność konwencjonalna organu w postaci wydania decyzji administracyjnej, która sankcjonuje legalność zmiany przeznaczenia danego gruntu oraz rodzi konieczność poniesienia z tego tytułu opłat. Od tego wyroku skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 §1 p.p.s.a., art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa, art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 §1 kpa oraz w zw. z art. 11 ust.l u.o.g.r.l., art. 12 ust.l i 4 u.o.g.r.l. i art. 28 ust.l i 2 u.o.g.r.l., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej prowadzącą do oddalenia skargi w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów i ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów, pomimo naruszenia przez organ administracji zasad ogólnych postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w sposób dowolny, prowadzącego do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Drawskiego wydajnej z rażącym naruszeniem prawa- w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, wskutek czego skarżąca, zamiast sprawcy wyłączenia niezgodnego z przepisami ustawy z dn. 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, została obciążona opłatami rocznymi. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że sprawcą wyłączenia nie była skarżąca, lecz [...] sp. z o.o. w G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu, a które w niniejszej sprawie nie występują Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego sformułowania jej podstaw. Zgodnie z art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wskazanego przepisu wynika, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni konkretnych przepisów, wówczas należy wskazać jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lub na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów. W przypadku zaś, gdy podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, to należy zwrócić uwagę, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 §1 p.p.s.a., art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa, art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 §1 kpa oraz w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., art. 12 ust.l i 4 u.o.g.r.l. i art. 28 ust.l i 2 u.o.g.r.l., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej prowadzącą do oddalenia skargi w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów i ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów, pomimo naruszenia przez organ administracji zasad ogólnych postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W podstawie skargi kasacyjnej nie wskazano naruszenia prawa materialnego w żadnej z dwóch postaci, o jakiej mowa w art.174 pkt 1 p.p.s.a, skarga kasacyjna została oparta wyłącznie o naruszenie przepisów postępowania, ale w wymienionych przepisach są również przepisy materialnoprawne z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak również art.156 §1 pkt 2 k.p.a., który ma charakter materialnoprawny. Tym samym podstawa skargi kasacyjnej nie została w pełni poprawnie sformułowana. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot i zakres postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Celem postępowania nadzorczego jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie, które miałoby zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Istotą tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja podlegająca ocenie w dacie jej wydania została wydana zgodnie z prawem, to znaczy, czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone wówczas postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tym samym ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W przedmiotowej sprawie organy administracji prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadziły je z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Najogólniej ujmując, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Z kolei rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji, którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Jest rzeczą bezsporną, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej przedmiotowe nieruchomości były we władaniu [...] Spółka z o.o., które posiadało prawo użytkowania wieczystego. Stąd też jako adresata decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. wskazano [...] Spóła z o.o. Należy jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, decyzja jest oceniana na datę jej wydania i na tę datę, tj. [...] grudnia 2005 r., adresat decyzji został prawidłowo wskazany. Jeśli zaś chodzi o podstawę prawną wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, to ustawa z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych przewiduje dwa takie wypadki. Mowa jest o nich w art. 11 ust.1 oraz w art. 28 ust.2 ustawy. Pierwszy wypadek określony w art.11 ust.1 ustawy dotyczy sytuacji, w której strona w związku z zamiarem wyłączenia gruntów rolnych z produkcji uzyskuje decyzję zezwalającą na wyłączenie, a następnie dokonuje faktycznego wyłączenia. Zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej obarczone jest obowiązkiem stosownej rekompensaty pieniężnej odpowiadającej wartości utraconych korzyści produkcyjnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 osoba, która uzyskała takie zezwolenie, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, z wyjątkiem przypadku, gdy zezwolenie to dotyczyło wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego, o czym mowa w art. 12a tej ustawy. Obowiązek zapłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i określony jest z uwzględnieniem cen rynkowych obowiązujących w tym dniu (art. 12 ust. 1 in fine i ust. 6). Tym dniem faktycznego wyłączenia może być dzień następujący po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie, albowiem źródłem prawnym powstania obowiązku zapłaty zarówno należności jak i opłat jest decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji. Drugi wypadek, w którym wydawana jest decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji określony jest w art. 28 ust. 2 ustawy. Przepis ten został został zamieszczony w rozdziale 7 tej ustawy, zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". W ramach sprawowania kontroli organ, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, na mocy art. 11 ust. 1 (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), został upoważniony do zalegalizowania takiej sytuacji post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 analizowanej ustawy). Zezwolenie natomiast, przybierające formę decyzji wydawanej z urzędu, rozstrzyga również o obowiązku uiszczenia należności pieniężnej, która jednak zostaje podwyższona o 10% w stosunku do należności wynikającej z decyzji wydawanych na wniosek w trybie art. 11 ust. 1 tej ustawy. Jednym słowem, w przypadku gdy podmiot dokona faktycznego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej, bez wcześniejszego uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, a nastąpi to w sytuacji gdy grunty te przeznaczone są w planie zagospodarowania przestrzennego na określony cel nierolny, (a więc istniała prawna możliwość wydania decyzji na podstawie art. 11 ust.1 ustawy, ale podmiot nie wystąpił z takim wnioskiem ) wówczas organ może wydać decyzję zezwalającą post factum na wyłączenie gruntów rolnych, ustalając wówczas należność podwyższoną o 10%. W takim przypadku następuje "legalizacja" wcześniejszego wyłączenia gruntów rolnych dokonanego bez wymaganej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 28 ust.2 ustawy jest decyzją o wyłączeniu gruntów rolnych, tak jak decyzja z art. 11 ust.1 ustawy, wydając decyzję organ musi stosować art. 12 ustawy, który reguluje szereg zagadnień związanych choćby z zasadami ustalania opłat i należności, wynikające zaś z art. 28 ust.2 ustawy odmienności dotyczą dwóch kwestii: tj. możliwości wydania decyzji z urzędu oraz organ musi zastosować podwyższoną należność. Adresatem decyzji z art. 28 ust.2 ustawy jest podmiot władający przedmiotowymi gruntami, który dokonał ich wyłączenia bez wcześniejszego uzyskania decyzji na podstawie art. 11 ust.1 ustawy. Jak wynika z bezspornych okoliczności w niniejszej sprawie organ wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej powinien w podstawie prawnej wskazać między innymi art. 28 ust. 2 ustawy, albowiem spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, tj. wyłączenie gruntów rolnych z produkcji bez wcześniejszego uzyskania decyzji o wyłączeniu oraz istnienie planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczał przedmiotowe grunty na cele nierolnicze. Zaś adresat decyzji został prawidłowo wskazany jest nim bowiem [...] Spółka z o.o. Uchybienie, które popełnił organ wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r., a które polega na wskazaniu w decyzji niepełnej podstawy prawnej, tj. nie wskazaniu art. 28 ust. 2 ustawy nie może być kwalifikowane ani jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bo taka podstawa prawna istnieje w ustawie, ani jako rażące naruszenie prawa, albowiem treść decyzji nie pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Można nawet stwierdzić, że decyzja ta mimo pewnej wadliwości w zakresie wskazania podstawy prawnej jej wydania, co do rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są niezasadne, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.