IV SA/Wa 236/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2014 r. – zaskarżoną skargą przez Województwo [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. Ś. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., obrębie M., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] - [...] w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.) oraz o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., działającego w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nieruchomość położona w gminie G., obrębie M., oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] - [...] od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.). Decyzja ta nie jest ostateczna. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. Ś. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości wyżej opisanej i o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., działającego w imieniu Zarządu Województwa [...], do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Od ww decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył Zarząd Województwa [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że Wojewoda [...], prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość ustalił, że wg stanu na dzień wydania decyzji właścicielem ww nieruchomości była A. P., która aktualnie nazywa się A. Ś. Dalej organ przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a następnie wskazał, że podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Wojewody [...] wymienionej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkową U. W. Operat ten zdaniem organu został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji zauważył, iż w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. Ś. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. Ś., wobec czego była ona uprawniona do otrzymania odszkodowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 958/09, publ. Lex nr 605503 "brzmienie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż momentem z którym należy wiązać przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest dzień 1 stycznia 1999 r., niezależnie od daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Ustawodawca określa ten moment wprost, nie pozostawiając organom administracji jakiejkolwiek swobody. Ponadto, zmiana właściciela następuje ex lege, z mocy samego prawa, a wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny, tzn. stwierdza pewien zaistniały już stan. Nie jest zatem dla jej skuteczności konieczne ujawnienie zmiany w księdze wieczystej. Zgodnie z wolą ustawodawcy powyższe przejście prawa do nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego następuje za odszkodowaniem. Natomiast w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne musi być toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest bezsporny. Niemniej jednak, jak strona odwołująca sama przyznała, że postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie toczy się. Oznacza to, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowej właścicielki w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Województwo [...] w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww ustawy, w stosunku do nieruchomości objętych skarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania, - art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 przez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4, - art. 7 i art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia. Minister Infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r. i decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie objęta została przywołaną w stanie sprawy decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Organy prawidłowo zastosowały w kontrolowanej sprawie wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm.) i prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania za nieruchomość. W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - przekonanie skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość objęta jest zakresem działania art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. to za mało, aby można mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Należy przede wszystkim wskazać na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy załatwienie sprawy i rozpatrzenie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnych, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ błędnie przyjął istnienie takiej zależności. Zagadnienie to wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, zatem nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 1.09.2011r., sygn. akt I OSK 2083/10; z 28.05.2008r., sygn. akt II OSK 1698/07; wyrok WSA z 5.11.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1716/14; też A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz", Lex/el.2011r.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośrednia relacja między decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie odszkodowania dla A. Ś., a decyzją stwierdzającą z mocy samego prawa nabycie własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. Jak wskazał Minister – w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w ww trybie, a w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. Ś. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. Ś. Decyzja Wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na powyższej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawami do nieruchomości. Tym samym nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działek nr [...] i [...] na rzecz Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody z [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i uregulowanym tytule prawnym do niej. Do tego, Sąd – tak jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 listopada 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1716/14) – stwierdza niezrozumiałość sytuacji, w której dysponent władztwa publicznego jakim jest zarząd województwa przez kilkanaście lat nie reguluje stanu prawnego dróg w trybie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r., a obecnie wskutek swojego zaniechania wywodzi negatywne skutki dla obywatela, któremu przyznano odszkodowanie. Taka postawa w demokratycznym państwie prawnym nie może zyskać akceptacji Sądu. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.