II OSK 2631/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 617/15 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 617/15 po rozpoznaniu skargi J. Ś. (dalej powoływana jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 12 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił tą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z 13 listopada 2013 r. nr ... Powołany wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z 13 listopada 2013 r. ustalił dla skarżącej opłatę w wysokości ... zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ..., położonej w obrębie ... miasta O., z tytułu 10% wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z częścią wsi O. uchwalonego Uchwałą Nr ... Rady Miejskiej w O. z dnia 12 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. M. Nr ..., z 2006 r., poz. ...) i zbyciem ww. działki. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 – 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm. – dalej upzp). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 12 grudnia 2014 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Według Kolegium nie budzi wątpliwości, że wartość nieruchomości objętej postępowaniem wzrosła wskutek uchwalenia zmiany planu miejscowego oraz, że skarżący zbył tę nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie zmiany planu miejscowego. Wartość rynkowa nieruchomości i w konsekwencji opłata ustalona została w operacie szacunkowym. Prawidłowość sporządzenia tego operatu nie została zakwestionowana w toku postępowania. Rzeczoznawca majątkowy w celu określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej rolnej i gruntowej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami. W operacie szacunkowym porównywał odpowiednio ceny transakcyjne sprzedanych nieruchomości z uwzględnieniem różnic wynikających z cech porównywanych nieruchomości. W ocenie Kolegium metodyka wyceny dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada prawu. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: art. 36 i art. 37 ust. 1 i 6 upzp, błędy metodologiczne przy sporządzaniu operatu jaki był podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie; wydanie zaskarżonych decyzji z obrazą przepisów proceduralnych, albowiem wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty dodatkowej może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, zaś w niniejszej sprawie postępowanie, jakie się toczy zostało wszczęte już po upływie tego okresu, co skutkuje niemożnością nałożenia na stronę opłaty; obrazę przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w związku z art. 11, art 15 oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 19 czerwca 2015 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny kluczowego dowodu, jakim jest w sprawie operat szacunkowy, zwłaszcza w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu, jakoby nie dokonano porównania działek podobnych. Organy przedwcześnie uznały, że przedmiotowy operat dostarcza wszystkich istotnych danych, niezbędnych do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość została sprzedana w dniu 9 lipca 2008 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości były 3 transakcje przeprowadzone przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r. (wejście w życie 1 stycznia 2007 r.), gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu (k. 12 opinii) i 3 transakcje dokonane w latach 2006-2008, gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości w nowym planie (k. 15 opinii), przy czym przy transakcjach porównawczych ani razu nie podano powierzchni nieruchomości porównywanej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym dowodowego i zasady prawdy obiektywnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu operat szacunkowy został błędnie sporządzony, gdyż zawiera on analizę transakcji, a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Na potrzeby renty planistycznej winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu i transakcje według cen oraz daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu. W konsekwencji - ustalając wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie należało porównać transakcje podobnych nieruchomości "rolno-osadniczych" z lipca 2008 r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości wg cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, bo nie przeprowadzono odpowiadającego zasadom ustawowym postępowania dowodowego i w rezultacie przyjęto błędny operat szacunkowy jako podstawę ustalenia stawki opłaty planistycznej, a ostatecznie naruszenie przepisów postępowania skutkowało naruszeniem art. 37 ust. 1 upzp. Gdy chodzi o daty możliwych do porównywania transakcji – przez analogię należy stosować tu art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej ugn), zgodnie z którym operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy. Skoro w sprawie wycena dokonywana jest na datę wsteczną – tu konkretnie na połowę 2008 r. – to do wyceny winny być przyjęte jako porównawcze transakcje oscylujące datą w granicach roku od daty, na jaką nieruchomość jest wyceniana. Nie sposób też pominąć, że w sprawie nie zachowano zasady, że do wyceny należy brać pod uwagę nieruchomości podobne w rozumieniu przywołanej wyżej definicji określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt. 16 ugn). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że nieruchomość objęta postępowaniem dotyczącym nałożenia opłaty planistycznej to jedynie część większej nieruchomości istniejącej przed uchwaleniem planu w 2006 r. a podzielonej w czerwcu 2008 r. Orzecznictwo dopuszcza nałożenie opłaty na właściciela nieruchomości, który po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie 5 lat zbył jedynie jej część, ale w takim przypadku operat szacunkowy winien korygować wartość nieruchomości sprzedanej w zakresie powierzchni bądź ustalać wzrost poprzez dokonanie wyceny nieruchomości według stanu, przeznaczenia i powierzchni przed uchwaleniem planu oraz wyceny takiej samej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia w nowym planie, a następnie stosunkowo do powierzchni części nieruchomości sprzedanej określać opłatę z art. 36 ust. 4 upzp. Porównywanie w operacie szacunkowym nieruchomości zdecydowanie mniejszej niż ta istniejąca w dacie wejścia w życie planu (wydzielonej z nieruchomości pierwotnej) stanowi dla właściciela podwójną sankcję. Natomiast pozostałe zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione. W szczególności uznał, że nie doszło do przedawnienia ustalenia opłaty. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło od skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 36 ust. 4 upzp poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu sprawy te przepisy i nie poprzedziło wydania uchylonej decyzji zebraniem i pełną oceną materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do naliczenia opłaty; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 36 ust. 4 upzp oraz art. 4 pkt 16 ugn poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium nie dokonało wnikliwej oceny operatu szacunkowego w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu nie dokonania porównania działek podobnych oraz dodatkowo sporządzenia wyceny nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kpa, polegający na błędnym uznaniu, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełniało wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów oraz niewykazaniu, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy; d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie wyjaśnienie, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie wykazane, że rzekome naruszenia prawa do jakich miało dojść przy wydawaniu tych decyzji, miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo wykazano, że błędne jest stwierdzenie Sądu I instancji, jakoby organy nie dokonały wymaganej prawem oceny operatu szacunkowego i nie odzwierciedliły tego w treści uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nadmienić należy, że stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Należy przyznać rację Kolegium, że część wypowiedzi Sądu I instancji co do wymogów oceny operatu jest błędna. W szczególności dotyczy to zasad doboru nieruchomości podobnych czy wymaganych dat transakcji nieruchomości podobnych. Zakresy dat transakcji przyjętych do porównania nie są regulowane żadnym przepisem, jedynie art. 153 ust. 1 ugn mówi o tym, że ich ceny koryguje się ze względu na upływ czasu. Jest kwestią wiadomości specjalnych wynikającej po części z analizy rynku jaki będzie zakres czasowy transakcji podobnych. Dostosowaniu cen do daty z dnia zbycia wycenianej nieruchomości służy analiza trendu czasowego. Podobnie skoro analiza nieruchomości rolnych nie wykazała, że przy tego typu nieruchomościach powierzchnia ma wpływ na cenę, to nie było potrzeby uwzględniania tej cechy w procedurze szacowania. Aprioryczne założenie, że taka cecha jak powierzchnia ma wpływ na cenę nieruchomości rolnych nie wynika z żadnego przepisu prawa. Niemniej kluczową dla sprawy jest okoliczność, wyceny w operacie szacunkowym działki ewidencyjnej nr ... z obr. .. o pow. 5 187 m2 , która nie istniała w dniu uchwalenia powołanego planu. Działka ta, co nie jest w sprawie sporne, powstała dopiero w czerwcu 2008 r. z połączenia części działek nr ..., nr ..., nr ... i nr ... Istniejące w dniu wejścia w życie planu działki zostały podzielone na mocy decyzji Burmistrza Gminy O. z 28 maja 2008 r. o podziale nieruchomości, a następnie części z nich została połączona tworząc działkę nr ... (akt notarialny Rep.A nr ... - w aktach organu I instancji). W tym miejscu należy wyjaśnić, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp jest formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Skoro uwzględnieniu mają podlegać wyłącznie skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to stan nieruchomości stanowiący podstawę oszacowania nieruchomości musi być przyjęty na datę uchwalenia planu. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na ten dzień. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości takich czynników, jak nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie, które miały miejsce po dacie uchwalenia planu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2008 r. (sygn. II OSK 1316/07, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy błąd w operacie stanowiący podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę, dyskwalifikuje decyzje organów obu instancji jako wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 upzpz, które w sposób oczywisty wpłynęło na wynik postępowania. Organ nie dysponował bowiem wartością nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Tym samym słusznie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję. Wskazane przez Kolegium zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ nie miały żadnego wpływu na wynik postępowania. Sąd I instancji w zakresie błędnego przyjęcia stanu nieruchomości, uzasadnił wyrok w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Ponownie rozpatrując sprawę organ zleci sporządzenie nowej wyceny, która będzie uwzględniała wskazane powyżej ustalenia co do daty na jaką należy przyjąć stan wycenianej nieruchomości, z uwagi na częściową błędną treść uzasadnienia wyroku I instancji. Organ nie będzie natomiast związany pozostałymi wskazówkami dotyczącymi zasad określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, w szczególności co do dat z jakich mają być przyjęte transakcje nieruchomości podobnych. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.