I OSK 2063/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 133/15 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 133/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zarząd Województwa M. wystąpił o stwierdzenie nabycia przez Województwo M. z dniem 1 stycznia 1999r. na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa) własności nieruchomości położonej przy ulicy L. w W., oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], jako działka nr [...], o powierzchni 1714 m.kw. i działka nr [...] o pow. 1441 m.kw. obręb [...], zajętej według wnioskującego pod część drogi wojewódzkiej nr [...]. Wojewoda M. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności przez Województwo M. wyżej opisanej nieruchomości wskazując, że stosownie do powołanego art. 60 ust. 1 mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z tym dniem, z mocy prawa, mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Podniósł, że właścicielem spornych nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999r. był Skarb Państwa – Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Następnie, na podstawie ugody sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 1999r. zawartej przed Czwartym Zespołem Orzekającym Komisji Majątkowej przedmiotowe działki zostały przyznane Archidiecezji W. z dniem [...] kwietnia 1999r. jako nieruchomości zamienne. W wyniku kolejnych przekształceń własnościowych stanowią one obecnie własność P. S.A. Powyższe wynika z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998r. i obecnego oraz ksiąg wieczystych [...], [...],[...] i [...]. W ocenie Wojewody M., skoro nieruchomości stanowiły w dniu 1 stycznia 1999r. mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, to nie podlegały przekazaniu na podstawie art. 60 cyt. ustawy. W odwołaniu Zarząd Województwa M. zarzucił, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77 oraz 80 i 107§ 3 Kpa, poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności brak rozpatrzenia dowodów pozwalających na analizę przesłanek z art. 60 cyt. ustawy i naruszenie tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczność faktycznego dysponowania mieniem – władania nieruchomością zajętą pod drogę - nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 3 w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...], [...] na podstawie art.138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że na dzień 31 grudnia 1998r. sporne nieruchomości pozostawały własnością Skarbu Państwa, przy czym działka nr [...] w zasobie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 1996r. znak [...]. W związku z tym spełniona została podstawowa przesłanka art. 60 tj. sporne nieruchomości były własnością Skarbu Państwa. Odnośnie drugiej przesłanki z tego przepisu tj. władania sporną nieruchomością wskazał, że władanie to nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., Nr 260 ze zm.), który stanowi, ze drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zdaniem organu odwoławczego, gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny, co jest wyjątkiem od reguły zgodnie, z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniające go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Stan taki w ocenie Ministra nie mógł być negatywną przesłanką do zastosowania art. 60 ustawy w związku z czym do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystywanie nieruchomości. Minister wskazał, że aczkolwiek sporne nieruchomości znajdowały się formalnie w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Agencja Nieruchomości Rolnych, ale część tej nieruchomości była faktycznie zajęta pod drogę publiczną (pas drogowy), na której zarząd sprawował Zarząd Dróg Miejskich w W., a następnie droga została przejęta przez Województwo M.. Jednakże nie ustalono, na jakiej części spornych działek znajduje się droga, zatem organ I instancji ponownie analizując sprawę powinien przeprowadzić prace geodezyjne mające na celu wyjaśnienie, jaka część działki nr [...] i nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną, a następnie na mocy art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) dokona wyodrębnienia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, podlegająca przekazaniu na rzecz Województwa M.. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. S.A. z siedzibą w G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 60 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, ze w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, warunkujące nabycie przez Województwo M. własności nieruchomości objętych wnioskiem; art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności warunkujących możliwość zastosowania w sprawie niniejszej art. 60 ustawy oraz art. 15 kpa poprzez ograniczenie postępowania do analizy zarzutów odwołania z pominięciem pozostałych, istotnych dla sprawy okoliczności. W uzasadnieniu strona skarżąca powołała się na prezentowany przez orzecznictwo sądowoadministracyjne pogląd, iż faktyczne dysponowanie mieniem nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy, zaś pojęcia władania nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania. Wskazała, że obydwie działki według stanu na dzień 31 grudnia 1998r. stanowiły własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która w oparciu o przepisy ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa władała i administrowała przedmiotowym mieniem, miała prawo do dokonywania obrotu gruntem, z czego skorzystała. Nieruchomości te przekazane zostały bowiem, w drodze ugody z [...] kwietnia 1999r. przed Komisją Majątkową, Archidiecezji W.. Podniosła także, że przesłanką nabycia w trybie art. 60 ustawy było władanie mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną przejmowaną, z dniem 1 stycznia 1999r., przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. W tym kontekście, w ocenie skarżącej, istotne jest, że Zarząd Dróg Miejskich nie był i nie jest państwową jednostką organizacyjną, nie był jednostką przejmowaną przez Województwo M., nie wyjaśniono też jaki charakter miało władanie Zarządu Dróg Miejskich w świetle źródeł leżących u podstaw jego powstania. Zatem organ II instancji nie zbadał sprawy całościowo, co uzasadnia zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa. Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko organu II instancji, że decyzja Wojewody M. obarczona jest wadą, która powinna skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Niespornym jest, że działki nr [...] i [...] przejęte zostały przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13ze zm.) - zaświadczenie PBN z [...] stycznia 1977r. Następnie decyzją Wojewody W. z [...] października 1996r. działka nr [...] została przekazana do zasobu Agencji Rolnej Skarbu Państwa i taki stan obowiązywał w dacie 31 grudnia 1998r. Fakt przekazania nieruchomości do zasobu Agencji Rolnej Skarbu Państwa nie wyłączał nabycia własności tych działek z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy. Wyłączenie takiego mienia z komunalizacji w powołanym trybie możliwe byłoby tylko na podstawie przepisów rangi ustawowej. Takich norm nie zawiera ustawa z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani też ustawa z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004r., nr 208, poz. 2128). WSA w Warszawie wskazał, że wszelkie czynności prawne i zdarzenia prawne, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 1999r. nie mają żadnego znaczenia dla oceny przesłanek z art. 60 ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji za zasadne przyjął stanowisko, że stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest treścią art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej: udp). Przepis ten ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na której znajdują się drogi publiczne. Nieruchomość zajęta pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny (faktyczne dysponowanie nieruchomością drogową). Zatem jest to wyjątek od reguły zgodnie, z którą pojęcie władania z art. 60 ustawy nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania. Faktyczne dysponowanie mieniem – nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego. Zatem stan taki nie mógł być negatywną przesłanką do zastosowania art. 60 przywołanej ustawy. Przedmiotowe nieruchomości aczkolwiek formalnie znajdowały się w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Agencja Nieruchomości Rolnych, ale jak podnosił wnioskodawca, ich część była faktycznie zajęta pod drogę publiczną (jezdnię asfaltową, zieleń, rów, pobocze i oznakowanie poziome) oraz pozostawała we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W., polegającym na wykonywaniu czynności dotyczących utrzymania i eksploatacji dróg - co wykazywano. Organ I instancji nie zbadał tych okoliczności oraz w jakiej części spornych działek znajduje się droga publiczna. Tym samym zdaniem Sądu zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej ze wskazaniem wyjaśnienia na jakiej części działek znajduje się droga publiczna. WSA w Warszawie nie podzielił także innych zarzutów skarżącej wskazując, że kwestia te nie były przedmiotem oceny przez organ I instancji i dokonanie takiej oceny przez Ministra naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 kpa. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie może narzucić temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie jest związany również oceną prawną zawartą w orzeczeniu organu odwoławczego. Zalecenia wiążą organ I instancji jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nim wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Na powyższy wyrok spółka P. S.A. z siedzibą w G. reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż stan prawny niniejszej sprawy (a co za tym idzie możliwość zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy) zdeterminowany jest treścią art. 2a u.d.p. uznając, iż gdy w stanie faktycznym występuje droga, to formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny (faktyczne dysponowanie nieruchomością drogową), pomimo, iż Województwo M. nie przejęło żadnej instytucji /państwowej jednostki organizacyjnej, władającej spornymi gruntami nie wyłączono zastosowania ww. przepisu w sprawie niniejszej. 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez: – wyjaśnienie treści przepisów prawa w sposób wadliwy tj. taki, który uniemożliwia jednoznaczne ustalenie treści związania sądu oraz organu, co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, poprzez wskazanie w treści uzasadnienia m.in., iż stan prawny niniejszej sprawy determinowany jest treścią art. 2a u.d.p., bez jednoznacznego ustalenia wpływu tej okoliczności na toczące się postępowanie, – przyjęcie, iż w sprawie niniejszej zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej ze wskazaniem wyjaśnienia na jakiej części działek znajduje się droga publiczna, w sytuacji gdy fakt istnienia drogi publicznej — w świetle przesłanek art. 60 ust. 1 ustawy - nie ma znaczenia, – ogólnikowe i pobieżne odniesienie się do zarzutów spółki, dotyczących charakteru władania spornymi działkami przez Zarząd Dróg Miejskich w W. oraz okoliczności, iż jednostka ta nie była jednostką przejmowaną przez Województwo M. w kontekście przesłanek z art. 60 ustawy, z pominięciem wskazań, co do dalszego postępowania w tym zakresie, b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy tj, że Województwo M. nie przejęło żadnej instytucji, państwowej jednostki organizacyjnej, w której władaniu znajdowałyby się sporne działki, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę P. S.A., mimo istniejących przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń prawa (materialnego i procesowego) mających wpływ na wynik sprawy, których dopuścił się organ II instancji. Powyższe zarzuty znalazły swoje uzasadnienie w treści skargi kasacyjnej skarżącej spółki, a konkludując skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. Otóż przepis ten odnosi się do związania organów administracyjnych oceną prawną zawartą w wyroku. Naruszenie przez sąd administracyjny art. 153 p.p.s.a. przejawia się w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie respektuje oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez ten sąd we wcześniejszym orzeczeniu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonywał jej kontroli po raz pierwszy, a więc nie mógł naruszyć wcześniejszej oceny prawnej w rozumieniu art.153 p.p.s.a., gdyż jej nie było. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie. Przepis ten zatem mógłby być naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo nie wykonania owych wskazań (wyrok NSA z 28 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 2137/14). Natomiast przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Sąd rozpatruje więc sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu udokumentowanego w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można więc zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. Wręcz przeciwnie, to właśnie działając na podstawie art.133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i zasadnie stwierdził, że istniejące w nim braki, wskazane także przez organ odwoławczy, mają istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy i tylko uzupełniająco sąd może przeprowadzić dowód z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Taka sytuacja, wymagająca wyjaśnienia istotnych wątpliwości, nie miała miejsce w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, to należy stwierdzić, że przywołany przepis jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skoro okoliczności takie zdaniem Sądu I instancji nie zaistniały, to Sąd nie stosował tych przepisów jako podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a więc nie mógł ich naruszyć. Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia art.138 § 2 k.p.a., który był podstawą orzekania przez organ odwoławczy i uznając tym samym, iż kasatoryjne rozstrzygnięcie było właściwe. Nieuzasadniony jest wreszcie zarzut naruszenia art.60 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zawarta w tym przepisie norma prawna była podstawą orzekania organów administracyjnych, przy czym organ I instancji opierając się tylko na jednej przesłance odmówił jej zastosowania. Zasadnie zatem organ odwoławczy, prawidłowo uznając, że przesłanka ta została błędnie zweryfikowana (w sposób oczywisty fakt pozostawania nieruchomości w zasobie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie wyłączał jej spod dyspozycji powołanego przepisu), uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego względem wszystkich przesłanek wynikających z tego przepisu. Nie mógł tego uczynić sam, gdyż dokonując samodzielnie weryfikacji pozostałych przesłanek po raz pierwszy w toku postępowania naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji będzie musiał w całości zweryfikować, czy zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie art.60 powołanej ustawy: - właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, - nieruchomość pozostawała we władaniu instytucji lub państwowej jednostki organizacyjnej, - która została przejęta z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jeżeli przesłanki te zostaną pozytywnie zweryfikowane, to z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomość stała się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dotychczas poprawnie została zweryfikowana jedynie pierwsza z powyższych przesłanek – działki nr [...] i [...] przy ulicy L. w W. były w dniu 1 stycznia 1999r. własnością Skarbu Państwa. Pozostaje zatem zweryfikować, czy nieruchomość ta (w części lub w całości) pozostawała we władaniu instytucji lub państwowej jednostki organizacyjnej, która została przejęta z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tylko w przypadku łącznego ziszczenia się wszystkich tych przesłanek nieruchomość stawała się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W kontekście niniejszego postępowania to Województwo M., jako wnioskodawca, musi wykazać zaistnienie tych przesłanek. Mając powyższe na względzie należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.