I OSK 2716/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1455/14 w sprawie ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1455/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2013 r. Rzymskokatolicka Parafia [...] wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonych na mapie ewidencyjnej prowadzonej dla miejscowości P., powiat cieszyński o dokładnie wskazanych numerach na podstawie art. 136 ust. 3 , art. 137 ust.1 pkt 2 , art. 138, art. 139 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Alternatywnie w przypadku niemożności zwrotu wymienionych nieruchomości wniosła o zapłatę odszkodowania w kwocie co najmniej 1.500.000 zł, przyjmując na potrzeby niniejszego wniosku i oszacowania należnej kwoty, że ogólna powierzchnia wymienionych działek wynosi w zaokrągleniu 15 ha, tj. 150.000 m², a ceny na rynku komercyjnym nieruchomości rolnych wahają się od 10 do 25 zł z m², czyli wnioskodawca przyjął minimalna stawkę w wysokości 10zł/m². W uzasadnieniu wskazano, że dnia 13 kwietnia 1957 r. na podstawie ustawy z dnia 29 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego dokonano przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości położonych w P. będących własnością parafialnego Kościoła rzymskokatolickiego w P. o ogólnym obszarze 15,0344 ha. Dnia 11 marca 1957 r. nowy administrator parafii złożył do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach pismo stwierdzające przejęcie wskazanych nieruchomości z naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, a następnie 1 września 1957 r. następca skierował do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach kolejne pismo, wnioskując o zwrot bezprawnie przejętych nieruchomości. Jednak 10 października 1957 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie stwierdziło, że wymienione działki (nr lwh 107, 122 i 15) przeszły na własność Państwa i nie podlegają zwrotowi. W dniu 18 października 1957 doszło do spisania protokołu zdawczo-odbiorczego, w którym powtórzono wnioski z pisma z dnia 10 października 1957 r. W dniu 17 kwietnia 1957 r. Powiatowa Rada Narodowa w Cieszynie na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzekła o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej. W ustawie z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki (...) uregulowane zostało przejęcie wszystkich nieruchomości ziemskich związków wyznaniowych, które przeszły na własność Państwa. Ustawa nie posługiwała się pojęciem wywłaszczenie, mówiąc o przejęciu. Część terenów, które zostały przejęte na podstawie protokołu z 1951 r., zostały przekazane Spółdzielni Produkcyjnej w P., natomiast ilość tych terenów była odłogowana, nie prowadzono na niej żadnej gospodarki rolnej. W związku z powyższym w myśl 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i na podstawie art. 136 w związku z art. 137 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tej ustawy ziemie te powinny być zwrócone Parafii w P. Jeśli bowiem celem wywłaszczeń dokonywanych na podstawie ustawy z 1959 r. było materialne zabezpieczenie duchowieństwa oraz zapewnienie gospodarczego zaplecza proboszczom, dzięki któremu mogli oni utrzymać materialnie Parafie, uznać należy, że cel ten nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego. Jednocześnie za odebrany teren nie przyznano żadnego odszkodowania. Nie zrealizowano też pozostałych celów wywłaszczenia, ponieważ część objętych protokołem z 1951 r. ziem została odłogowana na skutek nieprowadzenia na nich właściwej gospodarki rolnej. Jednocześnie odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w którym podkreślono, że ustawą z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego i ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchomiono specjalny tryb postępowania mediacyjno-polubownego w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości kościelnych. Niezłożenie wniosku (przewidzianego przepisami tej ustawy) sprawia, że roszczenie wygasa, czyli nie można go zrealizować w ramach szczególnego trybu postępowania, co oznacza, że nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy ustawodawca w terminie późniejszym wydał stosowną regulację prawną, czy ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zwrócono też uwagę na fakt, że zarówno decyzje o przejęciu prebendy proboszczowskiej na podstawie protokołu z 1951 r., jak i późniejsze decyzje z 17 kwietnia 1959 r. i 18 czerwca 1960 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Starosta Cieszyński decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w gminie G., obręb P. oznaczonej wymienionymi numerami działek. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania poczynił ustalenia, iż na podstawie zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie z dnia 10 stycznia 1962 r. przejęta została na rzecz Państwa nieruchomość objęta lwh 122 gm. kat. P. oznaczona jako parcele [...] o powierzchni łącznej 0,0144 ha; na podstawie zaświadczenia z dnia 19 stycznia 1962 r. - nieruchomość objęta Lwh 107 gm. P., oznaczona jako parcele [...] o łącznej powierzchni 14.8620 ha, na podstawie zaświadczenia z dnia 19 stycznia 1962 r. nieruchomość objęta Lwh 15 gm. P. oznaczona jako parcela [...] o łącznej powierzchni 0,0790 ha. Z zaświadczeń tych wynika, że wymienione nieruchomości stały się z mocy prawa własnością Państwa na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. Nadto na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie z dnia [...] oraz orzeczenia Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] Państwo nabyło nieruchomość objętą Lwh 13 gmina P. oznaczoną jako parcele o numerach [...] o łącznej powierzchni 13,4413 ha. Podstawę prawną przejęcia powyższej nieruchomości stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Organ powołując art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami potwierdził możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z roszczeniem takim może wystąpić poprzedni właściciel, a przesłanki zbędności określa art. 137 cytowanej ustawy. Warunkiem powstania takiego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej uprzednie wywłaszczenie decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 112 ust. 2 wymienionej ustawy. Rozszerzenie zakresu nieruchomości, które mogą być objęte żądaniem zwrotu zawarte zostało w treści art. 216 omawianej ustawy, gdzie wymieniono normy prawne o charakterze wyjątkowym, rozszerzając pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do której stosuje się art. 136 ust. 3 cytowanej ustawy, przy czym nie może on być interpretowany rozszerzająco. Z przedstawionych w sprawie dokumentów nie wynika, by nabycie wymienionych nieruchomości przez Państwo nastąpiło w trybie wywłaszczenia, a analiza stanu faktycznego i prawnego pozwoliła, w ocenie organu, stwierdzić, iż brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Rzymskokatolicka Parafia pw. [...], zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów wskazanych w decyzji. Parafia zgodziła się na umorzenie postępowania w stosunku do działek nr [...] jako pozostających we własności wnioskującej, to jednak nie podzieliła takiego stanowiska organu odnośnie pozostałych działek. Parafia podniosła, że błędne jest twierdzenie Starosty, że zwrotowi mogą podlegać wyłącznie nieruchomości wywłaszczone w trybie art. 122 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w trybach wymienionych w art. 216 tej ustawy. Podkreśliła, że Starosta Cieszyński swym orzeczeniem naruszył nie tylko przepisy wymienionej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - tj. art. 7 i art. 8, nie podejmując wszystkich działań dla pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaskarżoną decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w gminie [...] oznaczonych dokładnie wymienionymi numerami działek. W uzasadnieniu odwołał się do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie przytoczył treść art. 216 tej ustawy, podkreślając, że przepisy te wyznaczają zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w ustawie. Przez pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej", o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidulanej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi art. 216 ustawy zawierający zamknięty katalog podstaw prawnych, w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości i obecnie można żądać ich zwrotu. Ustawowe wyliczenie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych. Ustalono, że część z wnioskowanych do zwrotu działek została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie z dnia [...] zmienionego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Pozostałe działki przejęte zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelne (zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie z dnia 19 stycznia 1962 r.). Zatem w niniejszej sprawie, jak podkreślił organ, działki wnioskowane do zwrotu nie zostały wywłaszczone lecz przejęte przez Skarb Państwa na podstawie wymienionych powyżej ustaw. Nie zostały one wymienione w art. 216 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem w świetle aktualnie obowiązującej regulacji prawnej brak jest podstaw do żądania zwrotu tych nieruchomości. W stosunku do części z wnioskowanych do zwrotu działek nie odnaleziono dokumentów potwierdzających fakt ich przejęcia od Parafii na rzecz Skarbu Państwa i nie przedstawiła ich też sama wnioskująca. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. organ II instancji podał, że nie można zarzucić Staroście, iż nie podjął wszystkich kroków w celu wyjaśnienia sprawy, skoro część działek wymienionych w złożonym wniosku o zwrot nie figuruje w ogóle w operacie ewidencji gruntów i budynków. Trudno tym samym zarzucić Staroście, iż nie zgromadził całości dokumentacji w sprawie. Wobec faktu, iż sentencja decyzji organu I instancji wskazuje błędne numery działek, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego wniosła Rzymskokatolicka Parafia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 do ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowym przypadku, a nadto art. 137, art. 138 i art. 139 tej ustawy poprzez zaniechanie ich zastosowania prowadzące do bezzasadnego umorzenia postępowania; art. 216 ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem w powiązaniu z art. 136 tej ustawy, że może stanowić on jedyną podstawę zwrotu nieruchomości przejętych lub wywłaszczonych i że ma on zastosowanie w niniejszym przypadku; art. 112 ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwą ich wykładnię skutkującą przyjęciem, że nieruchomości objęte wnioskiem w przedmiotowym postępowaniu nie zostały wywłaszczone w rozumieniu art. 136 ust. 1 do 3 ustawy, naruszenie art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 20 marca 1959 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczenia proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego oraz art. 9 i nast. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, skutkujące przyjęciem, że nieruchomości, których dotyczy wniosek, zostały "przejęte", nie zaś wywłaszczone w rozumieniu art. 136 ustawy; naruszenie przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania, a także naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich mogących mieć znaczenie dla wyniku postępowania okoliczności oraz zaniechanie rozpoznania złożonych w toku postępowania wniosków o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i odszkodowanie. W uzasadnieniu skargi nawiązano do argumentacji przedstawianej w toku postępowania, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając, że należy rozważyć czy zachodzi podobieństwo w sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych aktami normatywnymi wymienionymi w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a innymi aktami normatywnymi, na podstawie których odjęto właścicielom prawo własności. Dodał, że wielokrotnie sądy administracyjne wskazywały na konieczność stosowania rozdziału VI cytowanej powyżej ustawy do stanów prawnych istniejących również przez wejściem życie tej ustawy. Podniesiono też, że w przedmiotowym postępowaniu żądanie wnioskodawcy sformułowane zostało w sposób alternatywny, zawierając kilka możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a mimo to organ ograniczył się jedynie do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd ten podał, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Cieszyńskiego, który umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu wnioskowanych przez Parafię w P. nieruchomości. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tak więc dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości niezbędne jest spełnienie określonych powyżej warunków, a nadto na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy wymienionych w nim dokładnie przepisów prawa. Stosownie zatem do postanowień cytowanej powyżej regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: - po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; - po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymienione powyżej przesłanki. Na podstawie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych dokładnie aktów, tj.: ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach; ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach; ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw dodano do art. 216 ustęp 2, dotyczący kolejnych aktów normatywnych, na podstawie których przejęte lub nabyte nieruchomości podlegają zwrotowi. W myśl art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: art. 4 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli; art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że jak ustalono w trakcie postępowania, część z wnioskowanych przez skarżącą do zwrotu działek została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie z dnia [...] zmienionego następnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Pozostałe wnioskowane do zwrotu działki przejęte zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie z dnia 19 stycznia 1962 r.), Zatem w niniejszej sprawie, jak podkreślił organ, działki wnioskowane do zwrotu nie zostały wywłaszczone lub przejęte przez Skarb Państwa na podstawie wymienionych w powyższym przepisie ustaw. Wskazane powyżej ustawy nie zostały wymienione w art. 216 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zdaniem Sądu I instancji, w świetle aktualnie obowiązującej regulacji prawnej brak jest podstaw do żądania zwrotu tych nieruchomości, tym bardziej, iż z uwagi na szczególny charakter wskazanego przepisu nie pozwala on na interpretację rozszerzającą treści tej normy. Sąd ten dodał, że wymieniony wyżej art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegał wielokrotnej kontroli konstytucyjnej i Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jego niezgodności z Konstytucją. W skardze kasacyjnej, Rzymskokatolicka Parafia pw. [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia; 2) art. 136 i n. u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, spowodowane błędnym uznaniem, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do wywłaszczenia, a skutkujące oddaleniem skargi; 3) art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w zakresie nieruchomości, które zostały wywłaszczone na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej; 4) art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że stanowi on jedyną w niniejszej sprawie podstawę do zwrotu nieruchomości, co do których doszło do wywłaszczania w rozumieniu art. 112 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami; 5) art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż określone w nim przejęcie nieruchomości nie stanowi wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami; 6) art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż nie dotyczy on wywłaszczenia i że w przedmiotowej sprawie do wywłaszczenia nie doszło, w rozumieniu art. 112 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem wyjaśnienia czy w przedmiotowym przypadku zastosowanie poza wskazanymi przez skarżącą przepisami (podstawą prawną zwrotu, w związku z wywłaszczeniem), nie powinien znaleźć także tryb wskazany w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to w związku z przekazaniem części gruntów na rzecz spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, a zatem zaniechanie organu orzekającego w sprawie poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia; 2) art. 220 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny działań organu I i II instancji za w pełni prawidłowe i odpowiadające wymogom procedury pomimo wskazanych przez skarżącą zaniechań, tj. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia z dnia 1 kwietnia 2015 r. w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie stosownie do treści art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego orzeczenia z dnia 1 kwietnia 2015 r. w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] uchylającą decyzję Starosty Cieszyńskiego z dnia [...], poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie w razie wyłonienia się w toku rozpoznawania niniejszej skargi zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości, odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawianie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego obowiązku zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sadem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak stanowi art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność, zaś ust. 2 wskazuje, iż wywłaszczenia (rozumiane w szerokim znaczeniu, jak na to wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2013 r., IV CSK 680/12: "pod którym to pojęciem rozumie się zarówno formalne odjęcie własności, skutkujące pozbawieniem kogoś tego prawa, jak i tzw. faktyczne wywłaszczenie" jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia w rozumieniu tegoż przepisu, jednakże nastąpiło to bez odszkodowania, a przedmiot wywłaszczenia nie został wykorzystany na wskazany w zastosowanych przepisach cel do dnia dzisiejszego, a zatem nieruchomości winny zostać skarżącej, jej zdaniem, zwrócone. Skarżąca podniosła, że przy błędnej wykładni art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, błędnie zastosowano art. 216 tej ustawy. W zaskarżonym wyroku zostało wskazane, że ustawy z 20 marca 1950 r. i z 12 marca 1958 r. nie zostały wymienione w tym artykule, wobec czego nie doszło do wywłaszczenia na podstawie wymienionych w tym artykule przepisów. Sąd I instancji nie wziął jednak po uwagę, iż podstawową regulacją dotyczącą wywłaszczenia jest art. 112 i n. tejże ustawy, a wymienione w art. 216 przepisy stanowią pewnego rodzaju uzupełnienie i rozszerzenie katalogu przypadków, w którym brak decyzji o wywłaszczeniu, o charakterze wywłaszczeniowym nie stoi na przeszkodzie możliwości wystąpienia o zwrot w trybie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na proceduralne uchybienie organów w zakresie art. 7 k.p.a. oraz art. 220 § 1 ust. 2 pkt c k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stosownej wymiany dokumentów z innym podmiotem publicznym, w celu ustalenia tegoż stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że część z wnioskowanych przez skarżącą do zwrotu działek została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie z dnia [...] zmienionego następnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Pozostałe wnioskowane do zwrotu działki przejęte zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87 ze zm.), (zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie z dnia 19 stycznia 1962 r.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt.: Dz. U. z 2014 r. N, poz. 518 ze zm.), dalej: u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Trafnie w tej sytuacji zauważa Sąd I instancji, że dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości niezbędne jest spełnienie określonych powyżej warunków. Nadto na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych w nim dokładnie przepisów prawa. Zgodnie z jego treścią, przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. ma złożony charakter – przewiduje stosowanie przepisów ustawy dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości: – do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wskazanych w nim ustaw (lub wskazanych przepisów konkretnych ustaw); – do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz wskazanych w nim podmiotów (niezależnie od podstawy wywłaszczenia), tj. państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej; – do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Jeśli chodzi o dwa ostatnie przypadki, dopuszczalny jest więc zwrot nieruchomości wywłaszczonej niezależnie od tego, kiedy i na jakiej podstawie prawnej nastąpiło wywłaszczenie. Pojęcie wywłaszczenia zawarte jest w art. 112 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z jego treścią, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Dodać należy, że pierwotnie art. 216 u.g.n. przewidywał jedynie stosowanie przepisów ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do ustaw i podmiotów wymienionych obecnie w ust. 1 tego artykułu. Nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) rozszerzono zakres tego artykułu, dodając artykułem 1 pkt 141 tej ustawy z dniem 22 września 2004 r. przepisy wymienione obecnie w ust. 2. Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Przepis art. 216 ust. 2 u.g.n. wskazuje konkretne przepisy stanowiące w przeszłości podstawę nabycia nieruchomości przez państwo i przesądza, że do nieruchomości nabytych na podstawie tych przepisów stosuje się przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Wymieniono tam konkretne przepisy dwóch ustaw oraz całą ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym art. 216 u.g.n. nie ma zastosowania do nieruchomości wywłaszczonych lub nabytych przez państwo na podstawie innych aktów prawnych. Przepis art. 216 u.g.n. nie wymienia wśród przepisów stanowiących w przeszłości podstawę nabycia nieruchomości przez państwo przepisów prawa stanowiących podstawę nabycia nieruchomości żądanych do zwrotu przez skarżącą, to jest ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. W tej sytuacji strona skarżąca kasacyjnie nie mogła domagać się skutecznie zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cieszynie z dnia 17 kwietnia 1959 r. zmienionego następnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 18 czerwca 1959 r. wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, jak również nieruchomości przejętych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. W świetle powyższego za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 u.g.n., "art. 136 i n." u.g.n., oraz art. 112 ust. 2 u.g.n. Nietrafny także w związku z tym okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż określone w nim przejęcie nieruchomości nie stanowi wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust.1 w/w ustawy, wszystkie nieruchomości ziemskie związków wyznaniowych przejmuje się na własność Państwa. W myśl zaś art. 2 ust. 1, wszystkie ulegające przejęciu nieruchomości ziemskie przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa na własność Państwa bez odszkodowania i wolne są od jakichkolwiek obciążeń, z wyjątkiem przewidzianych w niniejszej ustawie, wraz z wszystkimi znajdującymi się na tych nieruchomościach budynkami, przedsiębiorstwami, zakładami oraz inwentarzem żywym i martwym, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika, że przejęcie nieruchomości na podstawie omawianej ustawy następowało z mocy prawa a nie na podstawie indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego w postaci decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n. Nie stanowiło zatem wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez jego błędną wykładnię, nawet gdyby przyjąć, że dotyczy on wywłaszczenia i że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 i n. u.g.n., skoro przepisy tego tej ustawy nie zostały wymienione w art. 216 u.g.n. W świetle tego co powiedziano wyżej za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem wyjaśnienia czy w przedmiotowym przypadku zastosowanie poza wskazanymi przez skarżącą przepisami (podstawą prawną zwrotu, w związku z wywłaszczeniem), nie powinien znaleźć także tryb wskazany w art. 216 ust. 1 u.g.n. W sprawie bowiem zostało wyjaśnione, że przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, skoro nie wymienia podstawy prawnej przejęcia przedmiotowych nieruchomości na własność Państwa. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 220 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny działań organu I i II instancji za w pełni prawidłowe i odpowiadające wymogom procedury pomimo wskazanych przez skarżącą zaniechań. Zgodnie z art. 220 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli: możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, d) przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). Przepis ten w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.