II OZ 52/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na pkt 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 494/14 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. zażalenia I. Sp. z o.o. z siedzibą B. na pkt 2 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 494/14 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. Sp. z o.o. z siedzibą B. w sprawie ze skargi Z. Spółka z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Sejmiku Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa M." postanawia: oddalić zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 494/14, w pkt 1 odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., w pkt 2 odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. Sp. z o.o. z siedzibą B. w sprawie ze skargi Z. Spółka z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Sejmiku Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa M.". W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że we wnioskach o dopuszczenie do udziału w sprawie wskazane Spółki wskazały, iż zaskarżoną uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] lipca 2012 w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa M." nadano zakładowi zlokalizowanemu w miejscowości T. status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) dla regionu południowego województwa m. Z kolei uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa M. - nadała zakładowi w N. stanowiącym własność I. Sp. z o.o. z siedzibą w B., status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) dla regionu południowego województwa małopolskiego. Zwrócono uwagę, iż obydwa zakłady są zakładami konkurencyjnymi do zakładu prowadzonego przez skarżącą Spółkę. Uwzględnienie przez Sąd skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr [...] spowodowałoby utratę przez zakład w T. stanowiący własność P. Sp. z o.o. statusu RIPOK, co niewątpliwie doprowadziłoby zakład w T. do upadłości i zaburzenia sytuacji na rynku odpadowym w regionie południowym województwa małopolskiego. W związku z tym, wnioski wyżej wymienionych Spółek oparte na art. 33 § 2 P.p.s.a., w ich przekonaniu są uzasadnione. W motywach postanowienia odmawiającego P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz I. Sp. z o.o. z siedzibą w B. dopuszczenia do udziału w postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, iż z brzmienia art. 33 § 2 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, iż jego dyspozycja odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w skrócie K.p.a.). Takim postępowaniem nie jest postępowanie w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, bowiem uchwała sejmiku województwa, regulująca to zagadnienie, jest aktem prawa miejscowego, przewidzianym w przepisie art. 38 ust. 1 i następne ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zaskarżona uchwała zapadła więc nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. W ocenie Sądu, rozszerzająca wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a. jest niedopuszczalna. Brzmienie cyt. przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Użyte w powołanym przepisie określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Podstawy uzasadniającej uwzględnienie wniosku nie stanowi także art. 33 § 1 P.p.s.a. stwierdzający, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, bowiem nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów K.p.a poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie i co za tym idzie Spółki nie mogły w takim postępowaniu brać udziału. Sąd podniósł, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskujących Spółek jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej na akt prawa miejscowego w trybie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej jako: "u.s.w."). Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. przewiduje bowiem, że skargę na akt prawa miejscowego, wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem tego aktu. Konstrukcja skargi i legitymacji skargowej z art. 90 ust. 1 u.s.w. jest szczególna i opiera się na ochronie interesów prawnych podmiotów, których interes prawny został naruszony postanowieniami aktu prawa miejscowego. Skoro powołany wyżej przepis przewiduje inną (węższą) legitymację skargową przy skargach na uchwały organów samorządu województwa, nie można wobec podmiotów składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym nie jest konieczne wykazanie naruszenia interesu prawnego. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez uprawniony podmiot na skutek wniesionej skargi, tylko z tego powodu, iż kwestionowana uchwała jest dla takiej osoby korzystna i jest ona zainteresowana w jej utrzymaniu w mocy. Uwagi powyższe są, zdaniem Sądu pierwszej instancji, aktualne zarówno wobec P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., której zaskarżona uchwała nadaje status prawny RIPOK i która podnosi także wynikającą z prawa konieczność ochrony wartości konkurencyjności rynku; jak i pod adresem I. Sp. z o.o. z siedzibą w B., która w tej sprawie swój interes prawny wywodzi z wartości zapewnienia konkurencyjności rynku i powinności bytu prawnego podmiotów konkurencyjnych uzasadnionych prawem. Zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny żadnej z wnioskujących Spółek. Zażalenia na powyższe postanowienie wniosły: P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz I. Sp. z o.o. z siedzibą w B. W zażaleniu P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając postanowienie w zakresie pkt 1, zarzuciło: 1) naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie dopuszczenia Przedsiębiorstwa do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, mimo braku podstaw dla takiego postąpienia, 2) naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuzasadnioną odmowę dopuszczenia Przedsiębiorstwa do udziału w sprawie w charakterze uczestnika i w konsekwencji pozbawieni tej Spółki możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt 1 oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że ewentualne uwzględnienie skargi spowodowałoby konsekwencje w postaci zaburzenia sytuacji na rynku odpadowym w regionie południowym województwa małopolskiego. Zdaniem Spółki pozbawiono ją ochrony prawnej w indywidualnej sprawie, która jest standardem w demokratycznym państwie prawa i tym samym uniemożliwiono jej podjęcie działań w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego wynik bezpośrednio dotyczy jej interesów. W swoim zażaleniu I. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła postanowienie w zakresie pkt 2, zarzucając na podstawie art. 197 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 33 § 2 zd. 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku postępowania ze skargi na akt prawa miejscowego nie znajduje zastosowania, albowiem zakresem jego normowania objęte są jedynie postępowania sądowoadministracyjne, będące konsekwencją postępowań administracyjnych, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu wskazano, że przedstawiciele doktryny dopuszczają możliwość zgłoszenia udziału w oparciu o przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. podmiotów, których interesu prawnego dotyczy wynik sprawy ze skargi m.in. na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego. Postępowania odrębne, wśród których ma miejsce administracyjne postępowanie prawodawcze, powinny być uznawane za postępowania administracyjne w rozumieniu art. 33 § 2 zd. 1 P.p.s.a. Postępowanie legislacyjne, którego efektem jest uchwalenie aktu prawa miejscowego mającego formę uchwały sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jest więc bez wątpienia postępowaniem administracyjnym, albowiem powyższy akt stanowi wytwór działalności prawodawczej samorządowego organu administracyjnego. W świetle wykładni prezentowanej przez WSA uznać bowiem należałoby, że w sytuacji, gdy skarga dotyczy w/w uchwały jako aktu prawa miejscowego, w postępowaniu zainicjowanym przez uprawniony podmiot wprawdzie nie może wziąć udziału w charakterze uczestnika osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, ale nie ma przeszkód przed dopuszczeniem do niego w tym właśnie charakterze organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., jeżeli tylko sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle powyższego przepisu dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jend. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."). Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz została podjęta na podstawie art. 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz.1243 z późn. zm.). Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego w znaczeniu zakreślonym przez art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pewnych pojęć, a użycie w art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia. Podzielić, więc należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Podstawy takiej nie tworzą także przepisy art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej: "u.s.w."), na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do regulacji art. 90 ust. 1 u.s.w., "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego (w tym przypadku zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego), wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. istotnie rzutuje na legitymację strony skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 90 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym uchwałę w przedmiocie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego połączenia. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc się w tym kontekście do argumentacji zażaleń należy wskazać, iż wnioskodawcy po spełnieniu określonych, ustawowych warunków, mogą wnieść skargi we własnym imieniu na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. W tym też znaczeniu chronione jest prawo strony wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.