I OSK 2224/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3423/14 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt. I SA/Wa 3423/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Sąd podał, że wnioskiem z dnia 26 maja 2014 r. P. P. wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy, o pomoc materialną na II i III kwartał 2014 r. w tym na zakup żywności w wysokości po 1.100,00 zł miesięcznie od kwietnia 2014 r. W dniu 30 maja 2014 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy na podstawie którego ustalono, że wnioskodawczyni zamieszkuje z matką, w trzypokojowym spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym, prowadzi jednak jednoosobowe gospodarstwo domowe. Strona nie wnosi opłat za czynsz, natomiast zgodnie z jej wnioskami, regularnie pełne kwoty wystawionych faktur za energię elektryczną opłacane są przez Ośrodek bezpośrednio na konto RWE. Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, ani dorywczo. Nie prowadzi własnej działalności gospodarczej i nie jest również zarejestrowana w Urzędzie Pracy. W dniu 24 kwietnia 2014 r. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie przyznał wnioskodawczyni umiarkowany stopień niepełnosprawności. Od orzeczenia tego P. P. odwołała się i obecnie oczekuje na rozstrzygnięcie sprawy. Podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego zaproponowano wnioskodawczyni pomoc w formie posiłków w Punkcie Żywieniowym przy ul. [...] w Warszawie oraz wydania informacji do Stowarzyszenia Społeczników "[...]" w celu otrzymania pomocy rzeczowej, w tym żywności. P. P. nie była jednak zainteresowana tą formą pomocy, uzasadniając odmowę koniecznością stosowania diety "5 posiłków dziennie" – zgodnie z zaleceniem lekarskim z dnia 20 grudnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r. przyznał P. P. w czerwcu 2014 r. zasiłek celowy w kwocie 130 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności. Organ pierwszej instancji wskazał, że pismo lekarza z dnia 20 grudnia 2013 r. nie zawiera zaleceń w zakresie stosowania diety 5 posiłków. W uzasadnieniu wskazano, iż strona prawdopodobnie w najbliższych dwóch najbliższych miesięcy uzyska orzeczenie o niepełnosprawności, a zatem nabędzie uprawnienie do zasiłku stałego. W chwili obecnej stronie przyznano zasiłek okresowy na czas od 1 maja 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. w wysokości 418 zł. miesięcznie. Od powyższej decyzji P. P. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 1 października 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając treść art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej organ wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego i celowego specjalnego podejmowane jest przez organy administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania tych zasiłku wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej spraw, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Organ podkreślił, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania. Zdaniem SKO organ I instancji nie mogąc przyznać zasiłku w żądanej w kwocie w toku wywiadu środowiskowego wskazywał na inne formy pomocy, które strona może uzyskać, strona nie chciała z nich jednak skorzystać i niechęć do pomocy w zakresie świadczeń rzeczowych potwierdza w złożonym odwołaniu, wskazując na jej zdaniem niską jakość oferowanych świadczeń. Te okoliczności, poparte również ogólnym negatywnym stosunkiem wnioskodawczyni do propozycji pomocy oraz powtarzającymi się obraźliwymi wypowiedziami w stosunku do osób zatrudnionych w organach pomocy, powodują, że brak współpracy z organem pomocy jest widoczny. Skargę na powyższą decyzję wniosła P. P.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 23 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu, radca prawny M. B., uzupełnił wniesioną skargę, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: • art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji nie wyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu zdrowia skarżącej, nie wyjaśnienie jakie były możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w momencie wydawania zaskarżonych decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez nic zebranie i nie rozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; • art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wskazanie przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo iż wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: • art. 2 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że kwota zasiłku celowego w wysokości 130 zł w miesiącu czerwcu 2014 r. umożliwia skarżącej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej; • art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż przyznany Skarżącej zasiłek celowy w wysokości 130 zł w miesiącu czerwcu 2014 r. jest odpowiedni i zaspakaja niezbędne potrzeby skarżącej i umożliwia jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Zasadnie zatem wskazały organy, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że P. P. spełnia przesłanki określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i przyznały skarżącej zasiłek celowy w czerwcu 2014 r. w wysokości 130 zł z przeznaczeniem na zakup żywności (skarżąca wnioskowała o kwotę 1.100 zł. miesięcznie). W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Sąd zaznaczył, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawczyni korzysta ze stałego wsparcia finansowego Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy. Decyzją Nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. został jej przyznany zasiłek okresowy od dnia 1 maja 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. w wysokości 418,00 zł miesięcznie (decyzję strona odebrała w dniu 26 czerwca 2014 r.). Ponadto skarżąca otrzymała propozycję pomocy w formie posiłków w Punkcie Żywieniowym przy ul. [...] w Warszawie oraz wydania informacji do Stowarzyszenia Społeczników "[...]" w celu otrzymania pomocy rzeczowej, w tym żywności. P. P. nie była jednak zainteresowana tą formą pomocy, uzasadniając to niską jakością proponowanych posiłków, a ponadto koniecznością stosowania u niej diety "5 posiłków dziennie", co jednak nie znalazło potwierdzenia w piśmie jej lekarza z dnia 20 grudnia 2013 r. Opisana powyżej sytuacja świadczy również o braku chęci współdziałania skarżącej z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w jakiej się ona znalazła. Zdaniem Sądu nie można uznać, że organy pomocy społecznej przyznając wnioskodawczyni zasiłek celowy w maju 2014 r. w wysokości 130 zł z przeznaczeniem na zakup żywności naruszyły granice uznania administracyjnego. Jak wyżej wskazano pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Innymi słowy zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Zasiłek celowy nie może być również podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Sąd zaznaczył również, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (często bardzo wygórowane), ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Sąd wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie właściwie przeprowadziły postępowanie administracyjne oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego i dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, że organ nie wyjaśnił jakie były możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w momencie wydawania zaskarżonych decyzji, jednakże w ocenie Sądu nie jest to uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co mogłoby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. P., reprezentowania przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na nie dokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ I i II instancji art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") wskutek przyjęcia, że organy I i II instancji nie naruszyły granic uznania administracyjnego, a także, że w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie stanu zdrowia i potrzeby skarżącej co do stosowania specjalnej diety oszczędzającej żołądek, niskokalorycznej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i nieznajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym uzasadnienie wyroku, w zakresie stwierdzeń dotyczących dysponowania przez organy pomocy społecznej ograniczonymi środkami finansowymi i istnienia potrzeb innych osób ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej, pozbawiające skarżącej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy; a także przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną udzieloną z urzędu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 u.p.s.a. Podkreślić należy, że kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00). Podkreślenia także wymaga, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. W niniejszej sprawie organy, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m.in. w dokładnych ustaleniach organów odnośnie sytuacji bytowej skarżącej, której sytuacja materialna i życiowa jest doskonale znana pracownikom opieki społecznej, bowiem skarżąca korzysta ze stałego wsparcia finansowego Ośrodka Pomocy Społecznej, co bezsprzecznie wynika z akt sprawy. Organy pomocy społecznej przyznając wnioskodawczyni zasiłek celowy w maju 2014 r. w wysokości 130 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, a nie jak oczekiwała tego skarżąca w wysokości 1100 zł nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Organ I instancji nie mogąc przyznać zasiłku w żądanej przez skarżącą kwocie podczas wywiadu środowiskowego wskazywał na inne formy pomocy - tj. możliwość przyznania posiłków punkcie żywieniowym oraz pomocy rzeczowej, w tym żywności - z których to jednak form pomocy skarżąca skorzystać nie chciała. Okoliczność, iż organy w uzasadnieniach decyzji nie odniosły się do stanu zdrowia skarżącej oraz konieczności stosowania konkretnej diety nie oznacza, iż dowolnie oceniły zebrany materiał dowodowy. Ponadto jak to zasadnie wskazały organy oraz Sąd I instancji z zaświadczenia lekarskiego z dnia 20 grudnia 2013 r. nie wynika konieczność stosowania przez skarżącą diety "5 posiłków dziennie", na co wskazywała skarżąca. Jak już bowiem wyżej wskazano, skarżąca jest osobą korzystającą z różnych form pomocy społecznej i jej sytuacja jest doskonale znana pracownikom organów pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i nieznajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym uzasadnienie wyroku, w zakresie stwierdzeń dotyczących dysponowania przez organy pomocy społecznej ograniczonymi środkami finansowymi i istnienia potrzeb innych osób ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej wskazać należy, że istotnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do tych stwierdzeń ogólnikowo, jednakże zarzut ten nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W niniejszym bowiem wypadku wskazywanie powyższych okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nieuwzględnienie w całości wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności we wnioskowanym przez stronę zakresie nie tyle wynikało z okoliczności, braku środków finansowych na ten cel, lecz zasadniczo było determinowane wyłącznie wskazanymi potrzebami strony, ustalonymi na podstawie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Stanowisko organu I instancji, zaaprobowane następnie przez Kolegium Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pozostawało zatem w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie. Zbytecznym, w związku z tym było wskazywanie wysokości środków finansowych, jakimi dysponuje na ten cel organ pomocy społecznej oraz liczby beneficjentów, którzy z pomocy tego organu korzystają. Okoliczność ta miałoby bowiem znaczenie wyłącznie w sytuacji, gdyby organ, pomimo uznania wniosku strony za uzasadniony, odmówił jej przyznania pomocy w tej formie z uwagi na brak środków pieniężnych. W analizowanej zaś sprawie organ - na podstawie zebranych w sprawie dowodów - przyznał stronie niezbędną pomoc, o której mowa w art. 39 w/w aktu, a odmówił zaspokojenia jej potrzeb jedynie wykraczających poza tę granicę. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. Organy obu instancji wydały bowiem prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy w toku postępowania administracyjnego, a związane z osobą skarżącej uzasadniały bowiem trafność wydanych w tej sprawie decyzji, co w konsekwencji nie pozwalało uznać ich za decyzje dowolne. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.