II SA/Gd 77/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy E. W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. W. O. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Małoletnia E. W. O. zastępowana przez rodziców B. O. i J. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt [...], uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia 3 grudnia 2012 r. i nakazującą E. W. O., będącej właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb R., gm. K., usunięcie w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji, odpadów o kodach 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 oraz 17 01 01 - odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów do wysokości 1,8 m na terenie działki o pow. 0,8 ha, poprzez usunięcie odpadów nawiezionych na przedmiotową nieruchomość i przekazanie ich podmiotowi posiadającemu zezwolenie Wójta Gminy na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, prowadzonego przez Wójta Gminy. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r., Nr [...], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) nakazał B. i J. O. – właścicielom działki położonej w miejscowości R., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..] usunięcie ze wskazanej nieruchomości odpadów o kodzie 17 01 04 w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni i innych niż wymienione w 17 05 03 oraz odpadów o kodzie 17 01 01 w postaci betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i zebrane w sprawie dowody. Wynika z niego, że w następstwie pozyskania informacji o mającej miejsce na działce nr [...] dewastacji środowiska naturalnego i zasypywaniu podmokłych terenów znajdujących się w granicach obszaru Natura 2000 [...] oraz Parku Krajobrazowego organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie magazynowania i składowania odpadów na wskazanej działce. Informacje powyższe potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 9 marca 2012 r. informując organ o stwierdzonej dewastacji środowiska naturalnego powodującego zasypanie na działce szuwarów z udziałem trzciny, situ i turzyc. Przeprowadzone w toku postępowania oględziny działki nr [...] w R. ujawniły, że całą jej powierzchnię zajmują nawiezione masy ziemne (piasek gliniasty z elementami gruzu) do wysokości drogi - (ul. M. w R.) -1,8 m, na które składają się odpady o kodach 17 05 04 i 17 01 01. Na powierzchni działki posiano trawę i zasadzono drzewka. Stwierdzono, że działka nr [...] jest znacznie podwyższona nawiezionym materiałem w stosunku do działki sąsiedniej. W trakcie kolejnych oględzin w dniu 6 listopada 2012 r. wykonano dokumentację zdjęciową i stwierdzono, że na działce posiano zboże. Organ I instancji ustalił, że teren działki o nr [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr LXX/79/2010 z dnia 6 października 2010 r. Zgodnie z zapisami planu powyższa działka to teren rolniczy, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Działka nr [...] stanowi zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów użytek ŁV, gdzie najlepszym sposobem gospodarowania jest przemienne, kośno-pastwiskowe ich użytkowanie. Ponadto teren położony jest w obrębie Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują zakazy określone w rozporządzeniu Wojewody oraz w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z § 3 Uchwały nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. Sejmiku Województwa w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457) na terenie Parku Krajobrazowego m.in. zabrania się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, likwidowania, zasypywania lub przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodnoblotnych. Również położenie działki na terenie obszaru Natura 2000 [...] powoduje, że na ww. obszarze obowiązują zapisy art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 637 ze zm.), zabraniające podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ponadto działka leży w otulinie rezerwatu "[...]", gdzie obowiązują zakazy określone w przepisach ustawy o ochronie przyrody oraz w Zarządzeniu Wojewody powołującego rezerwat, w tym zakaz makroniwelacji a także podnoszenia rzędnej terenu, za wyjątkiem przypadków zagrożenia powodziowego. Mając powyższe regulacje na uwadze organ I instancji stwierdził, że zaistniałe na terenie działki działania nie są zgodne z prawem, a zgromadzone tam odpady powinny zostać usunięte. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. O. i J. O. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Odwołujący się wskazali, że przedmiotowa działka położona jest na terenie obszaru Natura 2000 [...] Organ I instancji wiedział o wszczęciu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w sprawie nawiezienia gruntu na nieruchomość w sprawie oznaczonej sygnaturą [...], winien on zatem umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż przepis art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący podstawę prawną działania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, stanowiącego podstawę prawną działania Wójta Gminy. Odwołujący się zarzucili nadto naruszenie art. 75 §1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem skarżących, ustalenia przedstawione w decyzji są nierzetelne, albowiem nieprecyzyjnie określono obszar objęty nielegalnym gromadzeniem odpadów, nie podjęto żadnych czynności w celu określenia ilości i rodzaju rzekomych odpadów i nie wyjaśniono, czy prace dokonane przez zobowiązanych na działce nr [...] mieszczą się w pojęciu prac agrotechnicznych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in. na brak uściślenia pojęć "magazynowanie" i "składowanie" oraz brak szacunkowych danych o rozmiarach zgromadzonych odpadów. Skarżący zaprzeczyli, aby na działce nr [...] składowano jakiekolwiek odpady, wykonywano na niej prace ziemne lub jakiekolwiek prace podlegające przepisom prawa budowlanego. Wyjaśnili, że działka jest przeznaczona pod użytkowanie rolnicze i na wiosnę 2012 r. wykonano na działce zabiegi agrotechniczne polegające na nawożeniu nieznacznych ilości ziemi uprawnej, którą przeorano z obornikiem. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów potwierdzających wykonanie przez skarżących na przedmiotowej działce prac agrotechnicznych - faktur za usługę ziemno-melioracyjną rowów na działce nr [...] w R., zakup polifoski, wykonanie koszenia roślin, zakup saletrzaka i mieszanki traw. Nadto odwołujący się wskazali, że w decyzji RDOŚ z dnia 14 listopada 2012 r. nakazano im wstrzymanie prac ziemnych na terenie działki nr [...] i usunięcie nawiezionego materiału z części, a nie całości działki do warstwy gleby i rzędnych terenu nie większych niż 0,5-0,6 m nad poziomem morza. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i nakazało E. W. O., zastępowanej przez przedstawicieli ustawowych B. i J. O., będącej właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb R., gm. K., usunięcie w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji, odpadów o kodach: b. 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 01 - odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów do wysokości 1,8 m na terenie działki o pow. 0,8 ha, poprzez: c. usunięcie odpadów nawiezionych na przedmiotową nieruchomość, d. przekazanie ich podmiotowi posiadającemu zezwolenie Wójta Gminy na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, prowadzonego przez Wójta Gminy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że działka nr [...] stanowi grunt rolny, na którym zgodnie z obowiązującym planem miejscowym nie jest dopuszczalne magazynowanie i składowanie odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wbrew zarzutom odwołania, ustalony został zarówno rodzaj, jak i ilość odpadów, co potwierdził J. O. podpisując protokół oględzin. Punktem odniesienia przy określaniu wielkości naniesionych odpadów był poziom działki sąsiedniej, gdzie zachowana została dotychczasowa roślinność. J. O. zgłosił do protokołu, że działkę nr [...] wykorzystuje rolniczo, stosuje zabiegi agrotechniczne polegające na przywiezieniu niewielkiej ilości ziemi czarnej, nawożeniu obornikiem, nawozami mineralnymi. Nadto wskazał on, że na działce zostały odtworzone wszystkie rowy melioracyjne w celu poprawienia stosunków wodnych. Organ odwoławczy stwierdził, że samowolne nawiezienie odpadów, podwyższenie gruntu i tym samym jego osuszenie gruntu nie może być uznane za zabiegi agrotechniczne, tym bardziej, że wśród odpadów znajdują się odpady betonu i gruz betonowy z rozbiórek. Nie zmienia tej oceny również fakt, iż pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. J. O. oświadczył, iż nie zgadza się z treścią protokołu, a informacje podane do protokołu są nieprawdziwe i niezgodne z rzeczywistością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za nieuzasadnione zarzuty odwołania dotyczące bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez Wójta. W świetle art. 26 ust. 1 ustawy właściwy organ w przypadku stwierdzenia, iż stan faktyczny sprawy stanowi konkretyzację hipotezy normy prawnej (nieusunięcie odpadów zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy), organ zobowiązany był nałożyć na posiadacza odpadów obowiązek ich usunięcia. Organ wskazał, że obowiązek usunięcia odpadów nakłada się na władającego powierzchnią ziemi, którym w dacie orzekania w I instancji byli skarżący i ustalił, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a w toku postępowania odwoławczego, B. i J. O. dokonali darowizny przedmiotowej nieruchomości na rzecz córki E. W. O.. - (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 19.06.2013 r.) Tym samym obecnym właścicielem działki nr [...] jest małoletnia E. W. O., która weszła w prawa i obowiązki dotychczasowych właścicieli nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy zawiadomił małoletnią E. W. O. o toczącym się postępowaniu umożliwiając jej realizację przysługujących uprawnień procesowych, a następnie orzekł merytorycznie o obowiązku usunięcia odpadów przez E. W. O. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie do gleby i ziemi znajdujących się na terenie działki [...], których skarżąca ani jej poprzednicy prawni nie pozbyli się, ani nie zamierzają się pozbyć, ani do których pozbycia się nie byli obowiązani, 2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 26 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie, podczas gdy na działce 382 należącej do skarżącej żadne odpady nie są składowane ani magazynowane i w konsekwencji wydanie skarżonej decyzji bez podstawy prawnej, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 7 k.p.a. polegające na nie podjęciu jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia, w szczególności niewykonanie jakichkolwiek badań gruntu i oceny jego przydatności do produkcji rolnej oraz faktycznego sposobu jego wykorzystania, 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów koniecznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik tj. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez strony w odwołaniu, 6. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jego wynik tj. 138 § 1 ust. 2 i 3 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i orzeczenie co do istoty sprawy mimo, że sprawa winna zostać umorzona jako bezprzedmiotowa, 7. ewentualnie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy mimo okoliczności uzasadniających przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, 8. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na jego wynik tj. art. 8 k.p.a. polegające na sprzeczności skarżonego orzeczenia z treścią ostatecznej decyzji tego samego SKO wydanej w wyniku odwołania J. O. od decyzji Wójta Gminy w identycznych stanie faktycznym i prawnym. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie punktu II zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności punktu II tej decyzji. Skarżąca zakwestionowała fakt składowania na jej działce odpadów twierdząc, że działka jest wykorzystywana rolniczo zgodnie z jej przeznaczeniem w planie i zasadami argotechniki. Stwierdziła ona, że z opinii dr hab. inż. A. S. wynika przydatność wierzchniej warstwy tej działki do działalności rolnicznej, co wyklucza uznanie jej za odpad. Skoro więc wierzchnia warstwa działki [...] stanowi użytek rolny a znajdujące się tam przedmioty i substancje są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem i nie stanowią odpadów, nie ma podstawy prawnej do zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Skarżąca podkreśliła, że w trakcie postępowania przed Wójtem Gminy poprzednik prawny skarżącej usunął z terenu działki nieprzydatne do produkcji rolnej kamienie i gruz, na co przedstawił dowody, zatem dalsze postępowanie było bezprzedmiotowe. W konsekwencji organ II instancji po uchyleniu decyzji wójta powinien umorzyć postępowanie a nie nakładać obowiązki, które zostały wcześniej wykonane. Skarżąca wskazała, że wadliwości postępowania dowodowego uzasadniała jego przeprowadzenie w znacznej części i przywołała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w podobnej sprawie, w której organ ten wydał decyzję kasacyjną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do przedłożonej w sprawie opinii dotyczącej oceny skutków działań przeprowadzonych na działce nr [...] organ wskazał, że opinię tą sporządzono po zakończeniu postępowania w obu instancjach, a przy tym opinia ta ocenia kwestię wpływu przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych na przeciwdziałanie utrzymywania się wysokiego poziomu wód gruntowych i zubożenie tym samym właściwości fizycznych gleby. Organ podjął natomiast działania mające na celu usunięcie skutków niezgodnego z prawem nawiezienia odpadów. Odnosząc się do złożonych w toku postępowania odwoławczego dowodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że dowody te potwierdziły jedynie prowadzenie prac agrotechnicznych i nie dotyczyły kwestii nawiezienia ziemi i innych odpadów, czy też ich usunięcia z działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ocena legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego doprowadziła Sąd do wniosku, że została ona wydana naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2014 r., którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 3 grudnia 2012 r. i nakazano E. W. O. usunięcie odpadów nawiezionych na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] obręb R., gmina K. Decyzja wydana została na podstawie art. 26 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21), zwanej dalej ustawą o odpadach, która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. Stosownie do treści art. 252 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., z dniem jej wejścia w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przestała obowiązywać. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 22 lutego 2012 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r. Organ I instancji procedował i wydał rozstrzygnięcie na podstawie przepisów ustawy o odpadach z 2001 r. W dniu rozstrzygania przez organ II instancji obowiązywała już ustawa nowa. Ustawodawca nie przewidział stosowania dotychczasowych przepisów w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 23 stycznia 2013 r. Jedynie w art. 246 nowej ustawy o odpadach przewidziano w sprawach wszczętych i niezakończonych stosowanie przepisów karnych oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, mimo wszczęcia postępowania pod rządami ustawy o odpadach z 2001 r. stosuje się przepisy ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Z uwagi zatem na przedstawiony stan prawny obowiązujący w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zatem rozpoznało sprawę niezgodnego z prawem składowania na nieruchomości odpadów według przepisów ustawy o odpadach z 2012 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że 1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. 2. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. 3. Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. 4. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. 5. Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości. 6. W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów Przepis art. 26 ustawy o odpadach określa wyraźnie organ uprawniony do nakładania obowiązku usunięcia odpadów, którym co do zasady są organy samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent), a w sytuacjach szczególnych określonych w art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na postępowanie prowadzone przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 627) wynika kompetencja regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektora właściwego urzędu morskiego, do nakazania natychmiastowego wstrzymania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, lub podjęcia niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych. Przepis ten stanowi, że 1. Jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub uzgodnienia lub decyzji, o których mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych. 2. Jeżeli działania na obszarze Natura 2000 zostały podjęte sprzecznie z ustaleniami planu zadań ochronnych lub planu ochrony, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1, chyba że podjęte działania realizowane są w ramach inwestycji celu publicznego. 3. Jeżeli w stosunku do działań, o których mowa w ust. 1 i 2, jest prowadzone postępowanie, o którym mowa w art. 48, art. 49b albo art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, zawiesza postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, do czasu zakończenia przez właściwy organ postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. 4. W przypadku działań, o których mowa w ust. 1 i 2, do których mają jednocześnie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210), nie prowadzi się postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1. Z porównania regulacji art. 26 ustawy o odpadach oraz art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że inne są przesłanki ich zastosowania, cel oraz zakres nakładanych obowiązków. Prowadzenie postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, nie przesądza zatem o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Przeciwnie, regulacja art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1789), do którego odwołuje się unormowanie art. 37 ustawy o ochronie przyrody, stanowi odnośnie postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 ust. 5 tej ustawy, dotyczącego podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych w razie wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, że organ ochrony środowiska zawiesza to postępowanie do czasu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Dopiero bowiem wówczas powstają realne możliwości przedsięwzięcia skutecznych działań zapobiegawczych lub naprawczych mających na celu przywrócenie środowiska naturalnego do właściwego stanu. Podobnie zatem ocenić należy stosunek unormowania art. 26 ustawy o odpadach do art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ze stanowiska przedstawionego w skardze wynika, że istotą sporu pomiędzy skarżącą a organem jest ocena, czy doszło do nawiezienia na działkę nr [...] odpadów podlegających usunięciu w trybie art. 26 ustawy o odpadach. Z materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z oględzin przeprowadzonych na wskazanej działce w dniu 6 kwietnia 2012 r., w obecności jej poprzedniego właściciela J. O. wynika, że w dacie oględzin cała powierzchnia działki pokryta była nawiezionymi masami ziemnymi w postaci piasku gliniastego z elementami gruzu do wysokości drogi – ulicy M. w R., czyli do 1,8 m. Masy ziemne organ ocenił jako glebę i ziemię z kamieniami i zakwalifikował jako odpady o kodzie 17 05 04 oraz jako beton i gruz z rozbiórek lub remontów i zakwalifikował jako odpady o kodzie 17 01 01. Z protokołu oględzin wynika, że na całej powierzchni działki posiano trawę i posadzono drzewka. Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 6 listopada 2012 r. ujawniły, że na całej działce posiano zboże. Stwierdzono powtórnie, że teren działki jest podwyższony, co potwierdziła zgromadzona dokumentacja fotograficzna. Z ujawnionego stanu faktycznego wynika, że dokonano nawiezienia na przedmiotową działkę mas ziemnych. Okoliczność ta jest bezsporna. Skarżąca twierdziła, że nawiezienie ziemi służyło poprawie jej przydatności do produkcji rolniczej i w gruncie rzeczy stanowiło element całokształtu zabiegów agrotechnicznych. Przyznać należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że poprzedni właściciel działki J. O. przeprowadził działania zmierzające do poprawy rolniczej przydatności swojej działki, co potwierdza przedłożona przez niego opinia i faktury zakupu nawozów itp. W ten sposób sformułowana przez J. O. i podtrzymywana przez skarżącą argumentacja nie zdołała jednak podważyć ustaleń faktycznych organów, które ujawniły, że na teren działki nawieziono masy ziemne kwalifikowane jako odpady, albowiem znajdowały się w nich elementy takie jak kamienie, gruz i beton z rozbiórek bądź remontów. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. przedstawiciel skarżącej J. O. wskazał, że ziemia nawieziona na teren działki pochodziła z wykopu na działce sąsiedniej. Nawiezienie takich mas ziemnych nie stanowiło dokonania zabiegu agrarnego, a twierdzenia J. O. zawarte w protokole oględzin, iż na teren nieruchomości nawiózł on niewielką ilość czarnoziemu nie są wiarygodne. Poczynienie zabiegów agrotechnicznych na uprzednio nawiezionych masach ziemnych nie wyłącza faktu nawiezienia odpadu w postaci mas ziemnych. Zabiegi agrotechniczne są działaniami niezależnymi od nawiezienia odpadów na działkę i nie mającymi wpływu na ocenę dokonaną przez organ w świetle dyspozycji art. 26 ustawy o odpadach. Z tych też względów zarzut pominięcia zawnioskowanych w odwołaniu dowodów w postaci faktur nie był uzasadniony. Skarżący zarzucał naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez arbitralne zakwalifikowanie nawiezionej ziemi i gruzu jako odpadu bez rozważenia stanowiska skarżącej, iż rzeczy te nie są odpadem, a wręcz przeciwnie zostały przywiezione w celu wykorzystania i w całości zagospodarowane. Z okoliczności sprawy wynika, że podstawowym skutkiem nawiezienia mas ziemnych na działkę było podniesienie poziomu gruntu. Nawieziona na nieruchomość ziemia z kamieniami oraz beton i gruz są odpadami. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Dodać przy tym należy, że katalog odpadów w dacie rozpoznawania sprawy regulowało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r. o odpadach, którego moc została zachowana do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obowiązującej ustawy o odpadach z 2012 r. (art. 4 ust. 3), nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 23 stycznia 2015 r., co wynika z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach. Wskazać zatem należy, że o tym, co jest odpadem, w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie przesądzała ustawa i powołane wyżej rozporządzenie. Rozporządzenie to kwalifikowało zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad. Gleba, ziemia, w tym kamienie oznaczone zostały kodem 17 05 04, a beton i gruz betonowy z rozbiórek lub remontów oznaczone zostały kodem 17 01 01, tak jak przyjęto w rozpatrywanym przypadku. Obecnie obowiązująca ustawa z 2012 r. o odpadach w art. 2 pkt 2, 3 i 11 stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do: 2) gruntu w pierwotnym położeniu (w miejscu), w tym niewydobytej zanieczyszczonej gleby, i budynków trwale związanych z gruntem; 3) niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty; 11) mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981), lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania. Z uwagi na zmianę stanu prawnego w okresie między datą dokonania nawiezienia odpadu oraz datą orzekania przez organ II instancji, niezbędne było przeanalizowanie, czy nawieziony na działkę materiał stanowił odpad w momencie dokonania tej czynności. Art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 1a i 2 ustawy z 2001 r. o odpadach stanowił, że 1. Przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. 2. Przepisów ustawy nie stosuje się do: 1) mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 1a) mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż, udzielona na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania; 2) mas ziemnych pochodzących z pogłębiania akwenów morskich w związku z utrzymywaniem infrastruktury zapewniającej dostęp do portów oraz infrastruktury portowej, a także z pogłębiania zbiorników wodnych, stawów, cieków naturalnych, kanałów i rowów w związku z utrzymywaniem i regulacją wód, stanowiących niezanieczyszczony urobek Z przepisów tych wynika, że zarówno w dacie nawiezienia, jak i w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji masy ziemne z kamieniami, beton i gruz betonowy znajdujące się na działce nr [...] stanowiły odpady. Brak było także podstaw do uznania, że przyjęcie odpadu w niniejszej sprawie mogło nastąpić w trybie art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. stanowiącego, że posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Wydane na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.) stanowi, że dopuszczalną metodą odzysku, innymi słowy zagospodarowania, odpadów w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni, jest ich użycie do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego (załącznik poz. nr 52). Podobna regulacja odnosi się do odpadów betonu i gruzu betonowego z rozbiórek i remontów (załącznik poz. nr 42), który wskazuje na możliwość przekazania odpadu do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych. Wszelkie inne niż wskazane w rozporządzeniu wykorzystanie odpadów jest sprzeczne z prawem i prowadzi do sytuacji, w której ich umieszczenie na działce wypełniła hipotezę przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka użycia odpadu do utwardzenia powierzchni z zachowaniem przepisów prawa budowlanego. W istocie masy ziemi użyto do wykonania podwyższenia gruntu przez wykonanie nasypu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nadto wykonane roboty naruszają przepisy odrębne - ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) w ich wyniku doszło bowiem do zniszczenia urządzeń wodnych – rowów melioracyjnych, a następnie wykonania urządzeń wodnych, co narusza normy art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 122 ust. 1 pkt 3 tego prawa. Naruszeniu uległa także norma § 3 uchwały Sejmiku Województwa nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457), zgodnie z którym na terenie Nadmorskiego Parku krajobrazowego m.in. zabrania się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową odbudową utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; likwidowania, zasypywania lub przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodnobłotnych. Nawiezione na teren działki masy ziemi zmieszane z kamieniami, betonem i gruzem betonowym, są zatem odpadem w rozumieniu wyżej przepisów. Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sprawie nie wyjaśniono bowiem prawidłowo kwestii ilości nawiezionych odpadów i nie zweryfikowano wysokości dokonanego nawiezienia. Z protokołu oględzin i z decyzji wynika, że organy przyjęły, że dokonane nawiezienie odpadów spowodowało podniesienie poziomu gruntu do wysokości ulicy M. w R., tj. do 1,8 m, a cała działka została znacznie podwyższona nawiezionym materiałem ziemnym w stosunku do działki sąsiedniej. Po pierwsze, treść tego protokołu nie umożliwiała dokonania ustalenia odnośnie wysokości nawiezionego odpadu na terenie całej działki, bowiem ustalona wysokość 1,8 m dotyczy jedynie strony od ulicy M., po drugie twierdzenia J. O. zawarte w protokole oględzin pozostają w sprzeczności z tym ustaleniem, wskazywał on bowiem na fakt, iż na nieruchomość została nawieziona niewielka ilość ziemi, a w złożonym w toku postępowania piśmie kwestionował on prawidłowość ustaleń zawartych w protokole. Znajdująca się w aktach postępowania dokumentacja fotograficzna nie umożliwia dokonania oceny w tym zakresie. Z informacji zawartych w odwołaniu wynikało, że w decyzji organu środowiskowego ustalono, że nawiezienie materiału ziemnego nastąpiło na części nieruchomości do warstwy gleby i rzędnych terenu nie większych niż 0,5-0,6 m nad poziomem morza. Organ winien zatem przeanalizować tę kwestię, która ma nie wątpliwy wpływ na zakres nałożonego obowiązku. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. J. O. zastępujący małoletnią skarżącą wyjaśnił, że grunt został podniesiony o 0,5 – 0,6 metra. Organ odwoławczy ustalił obowiązek usunięcia nawiezionych odpadów do wysokości 1, 8 m bez właściwej analizy materiału dowodowego oraz rozważenia podniesionych w odwołaniu okoliczności. Organ odwoławczy dokonując ustaleń w tym zakresie naruszył przepisy prawa procesowego art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści ww. przepisów wynika, że postępowanie dowodowe przed organem administracji oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. W skardze wskazywano na usunięcie kamieni i gruzu i złożono dokumenty na potwierdzenie tej okoliczności. Okoliczność ta została podniesiona po raz pierwszy w treści skargi, organowi nie można zatem czynić zarzutu, że nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Niemniej ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględniać posiadane przez skarżąca dowody i po ich ocenie, poczynić ewentualne ustalenia na ich podstawie. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. jest niezasadny. Stanowisko zajęte przez organ kolegialny w decyzji wydanej w innej sprawie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a prawidłowość każdej z tych decyzji podlega odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszył przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zakres postępowania dowodowego, które winno być przeprowadzone nie wykracza poza unormowanie art. 136 k.p.a., postępowanie to może być zatem przeprowadzone przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.:Dz.U. z 2013 r., poz. 490) Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. W. O. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika z tytułu zastępstwa prawnego.