I OSK 2059/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1760/14 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1760/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.  W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] sierpnia 2009 r. pracownicy Straży Miejskiej [...] wydali dyspozycję usunięcia pojazdu marki Fiat 126p nr rejestracyjny [...] z ulicy [...] w W. z powodu postoju w strefie zakazu zatrzymywania się. Pojazd odholowano na parking depozytowy. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] orzekł przepadek na rzecz [...] przedmiotowego pojazdu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent [...] ustalił, że Skarb Państwa - Wojewoda Mazowiecki zobowiązany jest do zapłaty kwoty [...] zł netto z tytułu kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu za okres od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 128), zwanej dalej p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca jego właścicielem w dniu wydania powyższej dyspozycji. Decyzje o zapłacie kosztów wydaje starosta. Od tej ogólnej zasady ustawodawca przewidział odstępstwo. W myśl art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018), zwanej dalej ustawą nowelizującą, Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania tych pojazdów, których 6-miesięczny termin liczony od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od [...] czerwca 2009 r. - do dnia wejścia w życie tej ustawy. Usuwanie pojazdów w trybie art. 130a p.r.d. należy do zadań własnych powiatu, jednakże zanim zostało ono przekazane samorządom, należało do zadań państwa z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niewątpliwie ponoszenie kosztów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej, jest zadaniem państwa o charakterze terenowym. Skoro zadanie to nie należy do właściwości administracji skarbowej, to właściwym reprezentantem Skarbu Państwa w omawianym przypadku będzie wojewoda, bowiem do niego należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Na skutek wniesionego przez Wojewodę Mazowieckiego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z art. 13 ustawy nowelizującej wynika, iż jeżeli 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 ustawy p.r.d., w jego brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją - upłynął w okresie między dniem [...] czerwca 2009 r. a dniem [...] września 2010 r. (dzień wejścia w życie ustawy), to koszty przechowywania pojazdu po upływie tego sześciomiesięcznego terminu i do dnia [...] września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Z akt sprawy, zdaniem organu, wynika że w rozpoznawanej sprawie 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 p.r.d. upłynął w dniu [...] lutego 2010 r. Koszty przechowywania pojazdu do dnia [...] września 2010 r. ponosi zatem Skarb Państwa. Dalej organ odwoławczy przywołując art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206), stwierdził, że wskazane przepisy ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda. Z przepisów tych można również wywieść, iż wojewoda ma generalną kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. W skardze na powyższą decyzję Wojewoda Mazowiecki zarzucił, że narusza ona przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda Mazowiecki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 13 ustawy nowelizującej. Uznał, że przepis ten przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę kosztów, nie wskazuje jednak organu właściwego - statio fisci - do ich wypłaty. Zdaniem Sądu zasada domniemania kompetencji na rzecz wojewody nie oznacza domniemania obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, do czego zobowiązany jest Skarb Państwa na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej. O ile można domniemywać właściwość wojewody na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, to zdaniem Sądu, w demokratycznym państwie prawym - art. 2 Konstytucji RP - nie można domniemywać obowiązków, zwłaszcza zaś obowiązków o charakterze finansowym. Sąd podkreślił, że art. 13 ustawy nowelizującej nie wskazywał podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany byłby do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, nie wskazywał również trybu zwrotu tych kosztów. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że rozpatrując sprawę ponownie organy wydadzą stosowne rozstrzygnięcia, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: - prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 13 ustawy nowelizującej poprzez uznanie, iż do zapłaty kosztów przechowywania pojazdów w imieniu Skarbu Państwa nie jest zobowiązany Wojewoda Mazowiecki na podstawie domniemania kompetencji; - art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie nie obejmuje kompetencji i obowiązków o charakterze finansowym; - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania w uzasadnieniu Sądu wskazań, co do dalszego postępowania, a w szczególności określenia organu administracji, który byłby zobowiązany do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz od Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do stanowiska judykatury i doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej organ rozstrzygając o kosztach przechowywania pojazdu wskazuje podmiot (statio fisci Skarbu Państwa) zobowiązany do ich zapłaty, a jeżeli tak, to jaki to podmiot. Wskazać przyjdzie na wstępie, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd ten lakonicznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz nie zawarł w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. Naruszenie to mieści się w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem samo naruszenie tych przepisów lecz niezbędne jest wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na czym ten wpływ polegał. Przez "wpływ na wynik sprawy" rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest w związku z tym nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wskazać też przyjdzie, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku polegające na uchyleniu decyzji organów obydwu instancji jest zgodne z prawem. Stosowanie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po zmianach, które wprowadziła ustawa nowelizująca, rodzi szereg problemów w praktyce organów, jak również nie jest jednolicie postrzegane przez sądy administracyjne. W niniejszej sprawie, z uwagi na jej granice, rozważania ograniczyć wypadnie do sytuacji określonych w art. 13 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy (4 września 2010 r.). Przepis art. 13 ustawy nowelizującej jest przepisem, który nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób, ewentualnie jaki podmiot (statio fisci) miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. Tymczasem z art. 11 ustawy nowelizującej wynika, że pojazdy, wobec których rozpoczął się, ale trwa nadal termin mający skutkować ich przepadkiem, w efekcie tego przepadku stają się własnością powiatu. Z kolei art. 12 odnosi się do postępowań w sprawie przejęcia pojazdów nie odebranych przez osoby uprawnione - postępowania te w całości przechodzą do właściwości starostów. Jedynie wskazany wyżej art. 13 ustawy reguluje skutki faktyczne zaistniałe, a mianowicie wskazuje na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte tyły dawnymi regulacjami, ale od [...] czerwca 2009 r. nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa. Art. 13 ustawy koresponduje zatem z brzmieniem art. 130a ust. 5f p.r.d. zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów przed [...] września 2010 r. Podobnie rolę art. 13 ustawy nowelizującej postrzega Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, iż w przepisach międzyczasowych ustawy nowelizującej nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy [...] czerwca 2009 r. i [...] września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym podziela pojawiający się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego, pod rządami p.r.d. po dniu 11 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie normy wypływającej z tego przepisu starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Brak jest podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich zaś obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego (por. wyroki WSA w Poznaniu z 2 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1261/15 oraz z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 527/16). Zgodnie z art. 130a ust. 10f p.r.d., do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta. Wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016, poz. 599), zwanej dalej ustawą egzekucyjną, z uwzględnieniem przepisów p.r.d. Z uwagi na treść art. 13 ustawy nowelizującej, w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 130a ust. 10h p.r.d., a zatem starosta nie wyda decyzji o zapłacie tych kosztów przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. W tej sytuacji, w kontrolowanej sprawie znajdzie zastosowanie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017, poz. 265). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b), przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów p.r.d. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej, przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę (w niniejszej sprawie przez Prezydenta [...]), w oparciu o art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej w związku z § 3 pkt 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższa konkluzja nie sprzeciwia się powołanemu wyżej poglądowi, że w takiej sytuacji staroście przysługuje regres w stosunku do Skarbu Państwa o zwrot poniesionych kosztów przechowywania pojazdu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z wywiedzionych wyżej motywów. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl