I OZ 536/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 842/13 odrzucające wniosek o wyłączenie Sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od udziału w sprawie ze skargi A. K., L. W., U. T. i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Postanowieniem z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 842/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek J. B. o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – Tomasza Szmydta, Agnieszki Jędrzejewskiej – Jaroszewicz i Iwony Maciejuk - od udziału w sprawie ze skargi A. K., L. W., U. T. i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2013 r.) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 30 października 2013 r., (k. "205" [winno być "222"] akt I SA/Wa 842/13) K. B., powołując się na znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo, złożyła w imieniu J. B. (dalej wnioskujący) wniosek o wyłączenie od orzekania w wymienionych 7 postępowaniach sądowoadministracyjnych (w tym I SA/Wa 842/13) Sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Agnieszki Jędrzejewskiej - Jaroszewicz, Tomasza Szmydta i Iwony Maciejuk z uwagi na "ewentualność utracenia możliwości bezstronnego orzekania w niniejszych postępowaniach". Na rozprawie 30 października 2013 r., Sąd I instancji postanowił odroczyć rozprawę do czasu rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziów. Zarządzeniem z 18 listopada 2013 r. sprawa została skierowana na termin w dniu 19 listopada 2013 r. Sąd I instancji odrzucając niniejszy wniosek zaznaczył, że wniosek o wyłączenie sędziów został złożony przez K. B. (powołującą się na umocowanie do działania w imieniu J. B.) w sprawie, w której przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z dnia [...] 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] 2012 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] 1977 r. nr [...], na mocy której doszło do sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz dotychczasowego jego najemcy. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym przedmiotowymi postanowieniami nie uczestniczył J. B. Zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2013 r., jak i wydane w pierwszej instancji przez ten organ postanowienie z [...] 2012 r. nr [...] nie wskazują jako strony postępowania J. B., oba rozstrzygnięcia nie zostały J. B. doręczone. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że skoro wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie posiada on również w chwili obecnej przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro tak, to jego wniosek o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Agnieszki Jędrzejewskiej - Jaroszewicz, Tomasza Szmydta i Iwony Maciejuk, podlegał odrzuceniu (k. 240-242 akt I SA/Wa 842/13). Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł wnioskujący, wskazując w szczególności, że "nie został wezwany przez Sąd orzekający do uzupełnienia oczywistego braku formalnego swoich wniosków, jakim był brak uzasadnienia wniosku, zindywidualizowanego dla każdego sędziego". A więc zdaniem wnioskującego orzeczenie Sądu I instancji jest przedwczesne i narusza przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. Nadto zaznaczył, że "(...) kwestionowane postanowienie zostaje wydane przez sąd orzekający przed prawomocnym rozstrzygnięciem wniosku J. B. oraz pozostałych uczestników o dopuszczenie ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestników postępowania." (k. 255 akt I SA/Wa 842/13). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego, we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania pozaprawnych przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy. Powołany przepis nie może przy tym służyć do utrudniania działalności sądów, w szczególności do paraliżowania postępowania sądowoadministracyjnego (bądź postępowań sądowoadministracyjnych). Wątpliwości co do bezstronności sędziego muszą zatem mieć charakter realny, a nie tylko potencjalny. Nie mogą one wynikać tylko z subiektywnego przekonania strony, ale z istnienia ważnych powodów, które obiektywnie potwierdzają istnienie okoliczności, wskazanych w art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa). Poza wypadkami wyłączenia z mocy samego prawa (art. 18 § 1 i 3 ppsa), wyłączenie sędziego następuje na wniosek wówczas, jeżeli zachodzą takie okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego (art. 19 ppsa). Okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi być uzasadniona, co wiąże się z przedstawieniem odpowiedniej argumentacji przez stronę w jej wniosku i należy ją odnieść do ewentualnego braku bezstronności w konkretnej sprawie. Warunkiem koniecznym wyłączenia określonego w art. 19 ppsa jest uprawdopodobnienie, że między sędzią objętym wnioskiem, a stroną skarżącą lub innymi uczestnikami postępowania zachodzą takie stosunki, które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. W każdym ze wskazanych wypadków podstawowym celem przyjętych regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.12.2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005/11/134) W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie badał przesłanek wyłączenia wskazanych we wniosku Sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że skoro wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu 28 kpa zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem, to wnioskodawcy także nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sądowi I instancji umknął fakt, że wnioskujący pismem z 30 października 2013 r. reprezentowany przez córkę K. B. B., wniósł o "dopuszczenie pełnomocnika do udziału w przedmiotowym postępowaniu sadowądministracyjnym na podstawie [...] interesu prawnego Mocodawcy". Pełnomocnik K. B. wskazała, że interes prawny Mocodawcy wynika pośrednio z faktu, że jest on jednym ze spadkobierców W. i A. D., przedwojennych właścicieli nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], nr hip. [...]; interes prawny Mocodawcy wynika bezpośrednio z faktu, że był on stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], pod sygnaturą akt [...] (k. 92, 93 akt I SA/Wa 842/13). Pismem z dnia 30 października 2013 r. J. B., określający się jako uczestnik, udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi. Do odpowiedzi na skargę w sprawie I SA/Wa 842/13 J. B. załączył szereg kserokopii dokumentów – w tym odpisów wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 27 lutego 2012 r. I SA/Wa 2397/11 i 27 lutego 2012 r. I SA/Wa 2397/11, w których to sprawach J. B. był skarżącym; decyzji administracyjnych, w których to postępowaniach był stroną (k. 95-102v akt sądowych). Z informacji w cbosa wynika, że wyroki I SA/Wa 2397/11 i I SA/Wa 2397/11 uprawomocniły się bez skarg kasacyjnych. W uzasadnieniach obu tych wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że sam fakt niebrania udziału przez J. B. w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Prezydenta [...] z [...] 2007 r. nie przesądzał o tym, że nie ma on interesu prawnego legitymującego go do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Materialnoprawną podstawą decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...] na rzecz rodziny T., był art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. nr 50, poz. 279). Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w tym trybie było możliwe po wyeliminowaniu ze skutkiem ex tunc orzeczenia administracyjnego z [...] 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej gruntu przedmiotowej nieruchomości jej przeddekretowym właścicielom, którymi byli W. i A. D. Następstwem stwierdzenia nieważności tego orzeczenia (w części, co do której nie wystąpiły negatywna przesłanka z art. 156 § 2 kpa) było bowiem zniesienie skutków nim wywołanych od dnia wydania, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało z jednej strony konieczność rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez ww. właścicieli nieruchomości w 1948 r., z drugiej zaś przywrócenie istniejącej do dnia wydania orzeczenia administracyjnego własności zabudowań posadowionych na gruncie, przynależnych obecnie następcom prawnym W. i A. D., w części nieobejmującej odrębnej własności zbytych lokali. Rozpoznając ww. wniosek dekretowy Prezydent [...] za następców prawnych dawnych właścicieli uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntów przedmiotowej nieruchomości nie uznał jednak ich spadkobierców (wśród których jest J. B.), lecz spadkobierców I. Ś., która po wydaniu orzeczenia administracyjnego z 1952 r. nabyła, w trybie umów cywilnoprawnych zawartych w latach 1955 i 1956, od A. D. i spadkobierców W. D. roszczenia o odszkodowanie przewidziane w art. 7, 8 i 9 dekretu przysługujące w związku z wydaniem ww. orzeczenia. Nabyte wówczas roszczenia, nie obejmowały wszelkich roszczeń byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, ale wyłącznie roszczenia o zrekompensowanie przez organy administracji publicznej strat poniesionych przez właściciela nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, co z kolei było konsekwencją wydania negatywnego orzeczenia administracyjnego z 1952 r. Wskazuje na to jednoznacznie treść umów, daty ich zawarcia jak też zastosowana przy ich sporządzeniu zwykła forma pisemna (opatrzona jedynie podpisami notarialnie poświadczonymi). Byt tych roszczeń (i ich konkretyzacja) związana był z istnieniem negatywnego orzeczenia administracyjnego wydanego w przedmiocie złożonego przez byłych właścicieli wniosku dekretowego. Z chwilą zatem wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną tego orzeczenia (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego), istnienie tych umów w żaden sposób nie ograniczało praw dawnych właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców) do uzyskania na zasadzie określonej w art. 7 ust. 2 dekretu użytkowania wieczystego gruntu, jak też przywróconego (na skutek restytucji stanu prawnego z przed wydania ww. orzeczenia) prawa własności do posadowionego na gruncie budynku (art. 5 dekretu). Tych praw umowy te bowiem nie przenosiły. W sytuacji zatem, gdy w następstwie rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez byłych właścicieli hipotecznych, prawo użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości nie zostało ustanowione na rzecz uprawnionych spadkobierców tych właścicieli, ale na rzecz osób trzecich (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), to spadkobiercy ci, mimo że nie byli adresatami podjętego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, mają niewątpliwie legitymację do uruchomienia postępowania nadzorczego w celu jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Ingeruje ono bowiem bezpośrednio w sferę ich praw podmiotowych, których źródłem są zarówno przepisy dekretu (art. 5, art. 7) jak też przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 kc), co oznacza, że mają oni oparty na normach prawa materialnego zawartych w ww. przepisach interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, w skutecznym zainicjowaniu tego postępowania. W tym stanie rzeczy odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło art. 157 § 3 kpa przez nieuzasadnione okolicznościami sprawy jego zastosowanie, a także naruszyło art. 28 kpa w zw. z art. 7 i 5 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony, co miało wpływ na wynik sprawy (s. 8-10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2397/11 i I SA/Wa 2398/11). Wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu, to że wnioskujący nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem, nie jest wystarczającą przesłanką, że wnioskujący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Przed rozstrzygnięciem wniosku o wyłączenie sędziów, Sąd I instancji obowiązany jest procesowo rozstrzygnąć o tym, czy wnioskujący ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niniejszy wniosek do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany przez Sąd I instancji. Zaskarżone postanowienie jest zatem przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien rozpoznać niniejszy wniosek oraz okoliczności w nim przedstawione i ustalić czy wnioskujący w niniejszym postępowaniu posiada interes prawny. Dopiero to ustalenie pozwoli na ocenę, czy wnioskujący jest uczestnikiem postępowania (art. 33 § 1 ppsa). Wbrew ocenie wnioskującego, Sąd nie jest obowiązany wzywać wnioskodawcę do uzasadniania wniosku o wyłączenie sędziów i jego zindywidualizowanie odnośnie każdego sędziego. Na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa należało orzec jak w sentencji.