II SA/Rz 909/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Związku Wyznaniowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 909/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa [...] decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], którą odmówiono umorzenia należności jednorazowej w wysokości 5 267,10 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas RIIIb o powierzchni 0,0469 ha, stanowiących część działki nr 2386/4, położonej w B. (pkt 1) oraz odmówiono umorzenia opłaty rocznej za 2011 r. w wysokości 1 230,21 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas RIIIb o powierzchni 0,0469 ha, stanowiących część działki nr 2386/4, położonej w B. (pkt 2). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwaną dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. – zwaną dalej ustawą). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. Wójt Gminy [...] (na prośbę Związku Wyznania [...] z siedzibą w N.) zwrócił się o umorzenie w całości opłat z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych pod budowę budynku szkoleniowo-biurowego oraz zbiornika na ściek sanitarne. Po jego rozpoznaniu wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówiono umorzenia należności jednorazowej w wysokości 5 267,10 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas RIIIb o powierzchni 0,0469 ha, stanowiących część działki nr 2386/4, położonej w B. oraz odmówiono umorzenia opłaty rocznej za 2011 r. w wysokości 1 230,21 zł. W uzasadnieniu organ podał, że wymieniony wyżej grunt został wyłączony z produkcji rolniczej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]). Tą samą decyzją ustalone zostały jednorazowa należność i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W dalszej części organ wskazał, że na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Organ podał, że w okolicznościach sprawy wyłączony z produkcji rolniczej grunt przeznaczony jest pod budowę budynku szkoleniowo-biurowego, który ma służyć zaspokajaniu potrzeb edukacyjno-religijnych a zatem jest to inwestycja z zakresu kultu religijnego, mieszcząca się w zamkniętym katalogu ww. ustawy i służyć będzie potrzebom lokalnej społeczności. Jednocześnie organ wskazał, że skoro należność jednorazowa, jak i opłata roczna, należna za 2011 r., zostały uregulowane po terminie, łącznie z odsetkami (informacja przekazana z departamentu Budżetu i Finansów), to Związek [...] nie zalega z opłatami za 2011 r. Brak jest zatem możliwości umorzenia należności za 2011 r. Odnośnie zaś umorzenia opłat za 2012 r. i lata przyszłe organ wyjaśnił, że sprawa ta może zostać rozpoznana po złożeniu ponownego wniosku w roku, którego ta opłata dotyczy. Odwołanie od tej decyzji złożyła [...] Związek Wyznania [...] z siedzibą w N., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona odwołująca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy poprzez odmowę umorzenia należności, jedynie na tej podstawie, że należności te miały zostać uiszczone, a także naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przesłanek prawnych na podstawie których organ wydał decyzję. Zdaniem odwołującej uiszczenie przez stronę opłaty w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza możliwości wydania w przyszłości decyzji o umorzeniu takiej opłaty i wystąpieniu o jej zwrot do właściwego organu administracji publicznej. Uregulowanie należności nie może być traktowane na wzór prawa cywilnego jako forma "wygaśnięcia" lub "uznania roszczenia strony przeciwnej przez zaspokojenie wierzytelności". Powołując się na orzeczenie NSA (II OSK 1866/06) strona stwierdziła, że sprawa o zwrot uiszczonej opłaty w sytuacji wygaszenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej również ma charakter administracyjnoprawny. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji należycie przeprowadził postępowanie dowodowe i należycie uzasadnił podjętą decyzję. Wskazując na treść art. 12 ust. 16 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, podało, że umorzenie w całości lub części opłaty rocznej nie może być interpretowane rozszerzająco i możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 12 ust. 16 ustawy. Przy czym rozstrzyganie w tym zakresie należy do sfery tzw. "uznania administracyjnego". Zatem nawet łączne spełnienie przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie, nie stanowi obowiązku umorzenia należności lub opłaty rocznej. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że zapłata należności na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., przez zobowiązany podmiot powoduje, że nie ma możliwości i przesłanek do umorzenia należności. Końcowo organ odnosząc się do zarzutów odwołującej podał, że regulacja wygaszenia decyzji określona jest w art. 162 k.p.a. a jak wynika z materiału dowodowego, decyzja nie została wygaszona przez organ administracji. Skargę na decyzję Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...] Związek Wyznania [...] z siedzibą w N., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy poprzez odmowę umorzenia należności jedynie na podstawie tego, że należności te zostały faktycznie uiszczone oraz naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przesłanek prawnych wydanej decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała argumentację odwołania. W jej ocenie za nietrafne należy uznać stanowisko SKO, zgodnie z którym "takie sformułowanie uzasadnienia wynika z "uznania administracyjnego" jakim organ dysponuje w tego rodzaju sprawie. Organ I instancji uznał uiszczenie opłaty za przeszkodę o charakterze fundamentalnym i ta kwestia – a nie uznaniowość decyzji administracyjnej – winna być przedmiotem badania Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a więc oceniają legalność zaskarżonego aktu (tu decyzja) z urzędu. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje obu instancji odpowiadają prawu. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Trzeba w związku z tym wskazać, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Sąd uchyla decyzję tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" P.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T.Woś, H. Knysiak – Molczyk "Postępowanie sądowo – administracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004, str. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" P.p.s.a. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie umorzenia należności jednorazowej w wysokości 5 267,10 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas RIIIb o powierzchni 0,0469 ha, stanowiących część działki nr 2386/4, położonej w B. oraz odmowie umorzenia opłaty rocznej należnej za 2011 r. w wysokości 1 230,21 zł. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. nie został w skardze bliżej rozwinięty, zaś z analizy materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby organy zaniedbały obowiązki proceduralne dotyczące wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą niniejszą (art. 7 K.p.a.), jak również zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Dlatego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia wspomnianych wyżej przepisów K.p.a. W sprawie niniejszej strona skarżąca domagała się umorzenia całości opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). We wniosku z dnia 28 września 2011 r. podała, że mocą umowy darowizny z dnia 21 marca 2011 r. (Rep. A nr [...]) nabyła własność działki nr 2386/4 o pow. 3803 m2 od G. i C. K., wobec których Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]) zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego o pow. 0,0469 ha stanowiącego RIIIb w działce nr 2386/4, położonej w B. Decyzją tą (pozostająca w obrocie prawnym) ustalona została należność z tytułu wyłączenia w/w gruntu z produkcji rolniczej do zapłaty w wysokości 5 267,10 zł (z terminem płatności 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna) oraz opłata roczna w wysokości 1 230,21 zł (płatna do 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2011 r.). Z przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powoływanego we wniosku z dnia 28 września 2011 r. i decyzjach organów orzekających w sprawie niniejszej wynika, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Charakter inwestycji planowanej przez stronę skarżącą (decyzja Starosty [...] z dnia [...].06.2011 r. nr [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę) bez wątpienia zgodny jest z wymienionym w powyższym przepisie. Wymienione w tym przepisie przesłanki umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych, jak prawidłowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, muszą być spełnione łącznie. Trafnie też wskazano, z odwołaniem się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że decyzje przewidziane w art. 12 ust. 16 ustawy cyt. wyżej podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organowi przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia z tym jednak, że swoje stanowisko organ musi prawidłowo uzasadnić (a więc wyjaśnić przesłanki przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem). Niesporne jest w rozpoznawanej sprawie, że należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w wysokości 5 267,10 zł, jak również opłata roczna za 2011 r. w wysokości 1 230,21 zł zostały zapłacone (odpowiednio 6.04.2011 r., 1.08.2011 r.) przed skierowaniem przez stronę skarżącą prośby do Wójta Gminy [...] o wystąpienie do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o umorzenie "całości opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej", tj. ustalonych decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W tym stanie rzeczy zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję o odmowie umorzenia należności i opłaty rocznej za 2011 r. ze względu na brak "możliwości i przesłanek do umorzenia". Skoro obowiązek ustalony wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. został już wcześniej wykonany, nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Argumentacja skargi z odwołania się do postanowienia NSA z dnia 12 października 2007 r., II OSK 1866/06, nie mogła prowadzić do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, ani tym bardziej do jej wzruszenia. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. Sąd nie jest związany oceną zawartą w tym postanowieniu, w szczególności jednak zauważyć należy, że NSA zajmował się kwestią zwrotu uiszczonych opłat z tytułu wyłączenia gruntu decyzją administracyjną z produkcji rolnej – czy powinna być rozstrzygana w postępowaniu przed sądem powszechnym czy też w przedmiotowym zakresie zachodzą podstawy do podjęcia decyzji przez właściwy organ administracji publicznej. W sprawie niniejszej problem tego typu, jak wynika z akt sprawy, nie występował. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.