II SA/Wa 465/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", w związku z wniesieniem przez [...] J. K. odwołania od pisma Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] J. K. raportem z dnia [...] października 2013 r. zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. w związku z "nabyciem uprawnień emerytalnych 30 lat służby". Jednocześnie wystąpił o skierowanie na komisję lekarską w celu ustalenia aktualnego stanu zdrowia. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 3 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił J. K. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. Powyższy rozkaz personalny został doręczony stronie w dniu 8 listopada 2013 r. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. J. K., na podstawie art. 111 k.p.a., zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] o uzupełnienie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. "(...) poprzez zmianę w przedmiocie pouczenia odnośnie wykonania ww. rozkazu oraz rozstrzygnięcia co do zajmowanego stanowiska, które należy dostosować do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1278/13. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 111 § 1 i §b k.p.a., odmówił uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 7 grudnia 2013 r. Niezależnie od powyższego J. K. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Odwołanie to zostało przekazane przez organ I instancji do Komendanta Głównego Policji za pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. Jednocześnie pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] poinformował funkcjonariusza, że zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a., złożenie przez niego odwołania od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r., wstrzymuje wykonanie przedmiotowego rozkazu. Powyższe pismo zostało doręczone adresatowi w dniu 7 grudnia 2013 r. Od ww. pisma J. K. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w którym podniósł, że pismo to stanowi decyzję administracyjną, bowiem zawiera konstytutywne elementy decyzji, tj. wskazanie organu wydającego, podanie adresata, rozstrzygnięcie, z którego wynika, że skarżący nadal jest w służbie oraz podpis organu. Wskazał nadto, że został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Rozkaz ten został wykonany. Zaznaczył, iż "(...) organ nie mógł uchylić rozkazu z uwagi na normy formalne k.p.a. w tym obszarze, także dlatego, że chcę być zwolniony ze służby. Organ sam zmienił decyzję wbrew żądaniu strony uchylając już nabyte prawo, bez zgody strony. Stanowi to o rażącym naruszeniu prawa przez Komendanta - Rektora". W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie decyzji Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. [...], jako niezgodnej z jego żądaniem. Komendant Główny Policji motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazał, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła osoba nie mająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, albo też odwołanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a więc jest niedopuszczalne, jeśli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną. Zdaniem organu, taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem pismo Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a. Pismo to nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Jest przesłaną stronie informacją o stanie faktycznym i prawnym, nie jest natomiast decyzją ani postanowieniem w rozumieniu k.p.a. Pismo to ma charakter czynności materialno-technicznej, która nie rozstrzyga niczyich praw, ani obowiązków. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, należy przyjąć, że Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] nie wydał jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, które podlegałoby rozpatrzeniu w administracyjnym toku instancji. Natomiast wniesienie środka zaskarżenia w stosunku do pisma, które nie jest decyzją administracyjną, winno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a. Uchybienie przez organ temu obowiązkowi i merytoryczne rozpatrzenie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. J. K. wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż rozstrzygnięcie Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] stanowi decyzję administracyjną, bowiem zawiera konstytutywne elementy decyzji, tj. wskazanie organu wydającego, podanie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis organu. Zaznaczył, że został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Skarżący oraz organ wykonał ww. rozkaz personalny (decyzję) w dniu [...] listopada 2013 r. Po tej dacie skarżący nie był już funkcjonariuszem Policji. Zdaniem skarżącego, wniesione po wykonaniu decyzji odwołanie z dnia [...] listopada 2013 r. nie mogło wstrzymać czegoś, co zostało wykonane. W ocenie skarżącego, pozostawanie przez niego w służbie po dacie [...] listopada 2013 r. było możliwe wyłącznie na skutek przywrócenia do służby. Decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. jest decyzją przywracającą skarżącego do służby w Policji. Organ I instancji przywracając skarżącego do służby ukształtował na nowo jego sytuację prawną. Zostały nałożone na niego prawa i obowiązki wynikające z nawiązania stosunku służbowego. Skarżący po otrzymaniu ww. decyzji zgłosił gotowość do świadczenia służby. Zdaniem skarżącego, nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że przywrócenie do służby jest czynnością materialno-techniczną. Nieuzasadniony jest również pogląd, że ww. pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia. Wynika to stąd, że skarżący został skutecznie zwolniony ze służby z dniem [...] listopada 2013 r., a wniesione w dniu [...] listopada 2013 r. odwołanie - już po zwolnieniu ze służby - nie mogło wstrzymać wykonania decyzji już wykonanej. Interpretując tę kwestię organy I i II instancji błędnie i w sposób rażąco naruszający prawo dokonują egzegezy normy art. 130 § 2 i 4 k.p.a. Przywrócenie skarżącego do służby przez organ I instancji, w sytuacji gdy skarżący nie wnosił o przywrócenie do służby, było powodem zaskarżenia rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2013 r. Zdaniem skarżącego, organ I instancji przekroczył zakres autokontroli. Z tego względu odwołanie było dopuszczalne, gdyż wskazywało na rażące naruszenie prawa jakiego dopuścił się organ I instancji. Organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę merytorycznie, zaś zaniechanie dopełnienia tego obowiązku stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nie narusza prawa. Wydając powyższe postanowienie na zasadzie art. 134 k.p.a. organ II instancji stwierdził, iż odwołanie J. K. z dnia [...] grudnia 2013 r. jest niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione od pisma informacyjnego organu I instancji, które nie stanowi decyzji administracyjnej. Stanowisko organu, zdaniem Sądu, jest prawidłowe. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stronie postępowania przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Procesowe pojęcie decyzji należy wywodzić z art. 104 k.p.a., łącznie z art. 105 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Decyzję administracyjną - jako oświadczenie woli - należy odróżniać od innych prawie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych (v. A. Wróbel, Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX stan prawny na 2015 r.). Oświadczenie woli organu administracji musi posiadać określoną formę zewnętrzną, aby mogło wywołać skutki prawne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, publ. OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego, gdzie stwierdzono, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ". W świetle powyższego, każde pismo organu, które zawiera w swej treści wymienione elementy, powinno być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi podstawowy, zasadniczy element każdej decyzji administracyjnej. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji zastosowanego przepisu prawa materialnego - w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Jednakże termin "rozstrzygnięcie" zawarty w ww. przepisie jest szerszy, bowiem obejmuje także decyzje w znaczeniu wyłącznie formalnym, a zatem rozstrzygnięcie o zakończeniu postępowania w inny sposób niż rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, np. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.). Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 94). W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko, że pismo Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. [...], nie jest decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem wszystkich wymienionych wyżej elementów, niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Jakkolwiek w piśmie tym został oznaczony organ, od którego ono pochodzi, jego adresat - strona skarżąca, a nadto pismo to zostało opatrzone podpisem osoby reprezentującej organ, to jednak brak w nim rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (kończącego postępowanie w inny sposób). W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że ww. pismo nie zawiera oświadczenia woli, lecz wyłącznie oświadczenie wiedzy organu o sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego w świetle art. 130 § 2 k.p.a. w związku z faktem złożenia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Pismo to jest jedynie informacją przekazaną skarżącemu, nie stanowi natomiast - wbrew temu co twierdzi skarżący - merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W szczególności, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe pismo stanowi rozkaz personalny organu Policji o przywróceniu skarżącego do służby. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 42 ust. 1 ustawy o Policji podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne stanowi uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości. Przepis ten uzależnia zatem przywrócenie do służby od uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu ze służby. Jest to więc obligatoryjna przesłanka przywrócenia do służby, która jednak w niniejszej sprawie nie zaistniała. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, iż organ I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 130 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy - jak wskazał skarżący - rozkaz personalny Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby został już wykonany, zauważyć należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie jest zasadność informacji przekazanej skarżącemu przez organ I instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. [...], lecz wyłącznie kwalifikacja tego pisma, jako nieposiadającego cech decyzji administracyjnej, skutkująca stwierdzeniem braku podstaw do jego zaskarżenia w trybie odwoławczym (art. 127 i nast. k.p.a.). Z tego względu zarzuty skargi w powyższym zakresie nie mogły odnieść zmierzonego skutku. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła osoba nie mająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, albo też odwołanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a więc jest niedopuszczalne, jeśli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 596). Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak, publ. OSP 1993, Nr 9, poz. 178). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez Komendanta Głównego Policji niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a. Odwołanie zostało bowiem wniesione od pisma informującego skarżącego o skutkach prawnych płynących z art. 130 § 2 k.p.a. Pismo to posiada wyłącznie walor informacyjny, nie stanowi natomiast aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów k.p.a., od którego przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Konkludując Sąd stwierdza, iż w zaistniałym stanie faktycznym, zaskarżone w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Sąd nie stwierdził w działaniach organu odwoławczego uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.