II SA/Po 103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., znak [...], Starosta M. na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31), układu zawartego w Sztokholmie w dniu 16 listopada 1949 r. pomiędzy Rządem Polskim i Rządem Szwedzkim w sprawie odszkodowania interesów szwedzkich w Polsce (wraz z uzupełnieniem z dnia 29 października 1964 r.), układu z dnia 19 stycznia 1966 r. zawartego między Rządem PRL i Rządem Królewskim Szwecji w sprawie uregulowania niektórych interesów finansowych, związanych z własnością szwedzkich nieruchomości w Polsce oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071) odmówił wypłaty odszkodowania J. D. za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., z dnia [...] lipca 1952 r., znak [...], położoną przy ul. [...] w M., zapisaną w księdze wieczystej nr [...] Sądu Powiatowego w M., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcela [...] o pow. 0,8104 ha, stanowiąca własność H. D. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona wspomnianym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1952 r. W dniu wywłaszczenia grunt ten stanowił własność matki skarżącego – H. D. Zgodnie z art. 39 powołanego dekretu, który to akt normatywny stanowił podstawę wywłaszczenia, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W razie zaistnienia sporu co do własności nieruchomości przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew został wniesiony w terminie 1 roku od dnia, w którym orzeczenie stało się ostateczne. Niemniej, przedawnienie następowało i tak w każdym razie po upływie 6 lat. Organ wskazał poza tym, że w latach 1948-1971 Rząd Polski zawarł szereg układów z rządami państw obcych, w tym także ze Szwecją, której obywatelem jest skarżący. Na mocy wspomnianych układów Polska wypłaciła rządom państw obcych stosowne odszkodowania z tytułu mienia pozostawionego lub znacjonalizowanego w Polsce. Mienie to stawało się własnością Państwa Polskiego, a zobowiązania odszkodowawcze przejmowały na siebie rządy państw układających się z Polską. Pismem z dnia 30 listopada 2001 r. J. D. odwołał się od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. oraz konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ I instancji nie poinformował go o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając mu tym samym zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się w tej kwestii. J. D. zaznaczył przy tym, że jego matka nigdy nie otrzymała odszkodowania na wywłaszczoną nieruchomość, mimo że występowała o taką wypłatę. Po śmierci H. D. spadkobiercy, tj. skarżący oraz jego siostry M. S. i R. R., podjęli kroki zmierzające do wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej. Rezultat tych działań nie jest jednak znany skarżącemu. Niemniej, na mocy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1993 r. Gmina M. nabyła od M. S. i R. R. udział w wysokości 2/3 w przedmiotowej nieruchomości za kwotę 40.000 zł. Z przyczyn nieznanych J. D. nie uczestniczył on w sporządzaniu powyższego aktu notarialnego. Zawarcie opisanej umowy stanowi jednak w ocenie skarżącego wynik zakwestionowania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1952 r. Celem wymienionej umowy było bowiem ugodowe zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych M. S. i R. R. Jeżeli zatem jego siostry otrzymały stosowne odszkodowanie, to pominięcie skarżącego i powołanie się na rzekomy zarzut przedawnienia roszczenia, należy uznać za naruszenie zasady równości wobec prawa. Organ I instancji nie zbadał zatem sprawy w sposób dokładny i wnikliwy. Natomiast odwołanie się do układów zawartych z Rządem Szwedzkim jest wadliwe, gdyż dotyczyły one mienia obywateli szwedzkich. J. D. nabył tymczasem obywatelstwo szwedzkie dopiero w 1959 r., a zatem nie dotyczy go powyższe porozumienie. Ponadto, organ I instancji nie wykazał by którykolwiek z dodatkowych protokołów z dnia 29 listopada 1964 r. i 19 stycznia 1966 r. do powyższego układu z dnia 16 listopada 1949 r. obejmował roszczenia skarżącego. Tym bardziej, że właścicielka przedmiotowej nieruchomości w chwili wywłaszczenia była obywatelką Polski. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], Minister Budownictwa stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1952 r. w części dotyczącej obecnych działek nr [...],[...] i [...] zostało wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził nieważność powyższego orzeczenia w pozostałym zakresie. Mimo podjętych prób, nie udało się odnaleźć w Starostwie M., w Urzędzie Gminy M., w Archiwum Zakładowym Miasta P. oraz w Archiwum Państwowym w P. pism wskazujących, czy bezpośrednio po wywłaszczeniu prowadzone było postępowanie odszkodowawcze. Pismem z dnia 23 października 2012 r. stronom umożliwiono w trybie art. 10 k.p.a. zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w tej kwestii. Wojewoda Wielkopolski zauważył zarazem, że wywłaszczenie zostało w niniejszej sprawie dokonanie w oparciu o przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 wymienionego dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Rozważane orzeczenie z dnia [...] lipca 1952 r. stało się ostateczne, nie wniesiono od niego odwołania; fakt ten nie jest kwestionowany przez żadną ze stron. Tym samym termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania upłynął w 1955 r. Co więcej, nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających złożenie takiego wniosku przez poprzednią właścicielkę. Dowodów na tę okoliczność nie dostarczył również skarżący. Wniosek o odszkodowanie został zatem złożony przez J. D. w piśmie z dnia 25 lipca 2000 r. Wprawdzie skarżący podnosił, że stosowany wniosek został złożony w 1997 r., lecz nie zmienia to faktu, że doszło do przekroczenia terminu z art. 39 ust. 1 wymienionego dekretu. Tym samym należy uznać, że roszczenie o odszkodowanie za część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] uległo przedawnieniu, a prowadzone w tym przedmiocie postępowanie stało się w świetle art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć. W odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości postępowanie również stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie doszło bowiem do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1952 r., a zatem własność gruntu powróciła na spadkobierców. W konsekwencji nie ma też podstawy do ustalania odszkodowania za tę część nieruchomości. Pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. J. D. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia 30 listopada 2001 r., dodając zarazem, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1952 r. wyrządziło mu szkodę majątkową, gdyż jako spadkobierca H. D. został de facto pozbawiony przypadającego na niego udziału w wywłaszczonej nieruchomości, przynajmniej w zakresie, w jakim powyższe orzeczenie wywołała skutki niemożliwe do odwrócenia. Szkoda wyrządzona poprzez bezprawne wywłaszczenie nieruchomości, a następnie zbycie jej części przez Skarb Państwa powinna zostać naprawiona przez wypłacenie skarżącemu stosownego odszkodowania, którego kwota powinna obejmować wartość udziału w wysokości 1/3 własności działek nr [...],[...],[...]. Jednocześnie J. D. zaznaczył, że opisana szkoda powinna być zrekompensowana na podstawie wniosku z 2001 r., lecz nie w oparciu o przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, lecz na mocy innych przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 1952 r., znak [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość zabudowaną, położoną w M. przy ul. [...], dla której księgę wieczystą nr [...] prowadził Sąd Powiatowy w M., parcela nr [...], stanowiącą własność H. D. (k. 116 akt adm. organu I instancji). Ponadto, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], spadek po H. D. nabyły jej dzieci, tj. M. S., R. R. i J. D. – w częściach równych po 1/3 (k. 117 akt adm. organu I instancji). Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], Minister Budownictwa stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1952 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnych działek nr [...],[...] i [...], a w pozostałym zakresie stwierdził nieważność tego orzeczenia (k. 130-133 akt adm. organu II instancji). Wedle pisma z dnia 19 kwietnia 2011 r., znak [...], decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. uzyskała przymiot ostateczności, gdyż nie został wobec niej złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 134 akt adm. organu II instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż żadna ze stron nie kwestionowała ich w toku postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31). Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie, art. 39 cytowanej ustawy wskazywał, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W przypadku sporu co do tytułu prawa własności, termin przedawnienia nie biegł od momentu wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew został wniesiony w terminie 1 roku od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Przedawnienie wymienionych roszczeń następowało i tak w każdym przypadku po upływie 6 lat od uzyskania przymiotu ostateczności przez orzeczenie o wywłaszczeniu. Należy zauważyć, że w wyniku stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1952 r. w części niedotyczącej działek nr [...],[...] i [...] własność przedmiotowej nieruchomości – w opisanym wyżej zakresie – automatycznie powróciła na rzecz spadkobierców H. D. Stwierdzenie nieważności usunęło bowiem skutki wywłaszczenia z mocą wsteczną (ex tunc), czyli sytuacja prawna części przedmiotowej nieruchomości kształtuje się obecnie tak jakby orzeczenie z dnia [...] lipca 1952 r. nie zostało w ogóle wydane. Tym samym odpadła jednak także podstawa do domagania się odszkodowania, skoro aktualnie nie można już powoływać się na wywłaszczenie. Odszkodowanie, o jakim mowa w art. 33 ust. 1 powołanego dekretu, przysługiwało jedynie w razie wywłaszczenia nieruchomości. Dlatego też trzeba zgodzić ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, który trafnie wskazał na brak podstaw do ustalenia odszkodowania w oznaczonym wyżej zakresie. Poza tym z decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1952 r. wywołało nieodwracalne skutki w odniesieniu do działek oznaczonych obecnie nr [...],[...] i [...]. Na mocy umów zawartych w formie aktów notarialnych w dniu [...] września 1996 r. wymienione działki zostały bowiem zbyte na rzecz osób trzecich. Zgodnie z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071) organ administracji publicznej nie stwierdza nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki, lecz w takim wypadku organ ogranicza się tylko do stwierdzenia, że konkretna decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Na tle rozpatrywanej sprawy należy zatem uznać, że orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1952 r. w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...] nie zostało jak dotąd wyeliminowane z obrotu prawnego. Tylko w tym zakresie mogło zatem ewentualnie pozostawać aktualne pytanie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Trzeba jednak zauważyć, że z materiału zebranego w aktach sprawy nie wynika by orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1952 r. zostało zakwestionowane w administracyjnym toku instancji. Tym samym termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania upłynął co do zasady – zgodnie z art. 39 powołanego dekretu – w 1955 r. lub ewentualnie najpóźniej w 1958 r. W dokumentacji archiwalnej zgromadzonej przez organy administracji publicznej nie znajduje się żadne pismo potwierdzające złożenie takiego wniosku przez matkę skarżącego lub którąkolwiek ze stron postępowania wywłaszczeniowego. Należy przy tym podkreślić, że wypłata odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie powołanego dekretu następowała na wniosek strony. Co więcej, skarżący również nie przedstawił w toku kontrolowanego postępowania żadnych dowodów, które choćby pośrednio potwierdzały złożenie stosownego wniosku przez jego matkę. W konsekwencji należy więc uznać, że wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie omawianej nieruchomości został złożony dopiero w piśmie z dnia 21 sierpnia 1997 r., podtrzymanym następnie w piśmie z dnia 25 lipca 2000 r. (k. 111, 113-114 akt adm. organu I instancji). Nie ulega zatem wątpliwości, że roszczenie odszkodowawcze w zakresie działek nr [...],[...] i [...] uległo przedawnieniu, a zatem żądanie skarżącego także w tej części okazało się bezzasadne. Należy przy tym zaznaczyć, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., a zgromadzony materiał dowodowy został rozpatrzony jako całość wedle wytycznych z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji publicznej podjęły w szczególności wystarczające środki dla możliwie pełnego odtworzenia dokumentacji archiwalnej związanej z wydaniem wspomnianego orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r., kierując w tej mierze stosowne zapytania w szczególności do Archiwum Państwowego w Po. (pisma z dnia 27 września 2012 r., znak [...], z dnia 16 czerwca 2003 r., znak [...] – k. 101, 159 akt adm. organu II instancji), Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta i Gminy w M. (pisma z dnia 28 sierpnia 2012 r., znak [...], z dnia 2 czerwca 2003 r., znak [...] – k. 99, 158 akt adm. organu II instancji), Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P. (pisma z dnia 3 sierpnia 2012 r., znak [...], z dnia 2 czerwca 2003 r., znak [...], z dnia 8 stycznia 2002 r., znak [...] – k. 21, 98, 157), Archiwum Starostwa M. (pismo z dnia 6 czerwca 2012 r., znak [...], k. 146 akt adm. organu II instancji), Archiwum Akt Nowych w W. (pismo z dnia 17 czerwca 2003 r., znak [...], k. 102 akt adm. organu II instancji), Archiwum Zakładowego Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (pisma z dnia 6 czerwca 2003 r., [...], z dnia 3 stycznia 2002 r., znak [...] – k. 18, 100 akt adm. organu II instancji). Ewentualne zarzuty dotyczące wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego są zatem bezpodstawne. Zgodzić natomiast należy się z argumentem skarżącego, że w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy układu między Rządem polskim i Rządem szwedzkim w sprawie odszkodowania interesów szwedzkich w Polsce, zawartym w Sztokholmie w dniu 16 listopada 1949 r. Zgodnie bowiem z art. 5 powołanego układu za szwedzkie uważane było mienie, prawa i interesy należące do obywateli szwedzkich, przy czym konieczne było legitymowanie się obywatelstwem szwedzkim zarówno w chwili wydania odpowiedniego zarządzenia polskiego, dotykającego ich praw lub interesów, jak i w dniu wejścia w życie cytowanego układu. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika natomiast by H. D. posiadała obywatelstwo szwedzkie w dniu [...] lipca 1952 r. Skarżący z kolei nabył je dopiero w 1959 r. Konkluzji tej nie zmieniają również późniejsze porozumienia zawarte jako uzupełnienia powyższego układu z dnia 16 listopada 1949 r., tj. uzupełnienie sporządzone w dniu 29 października 1964 r. w Warszawie oraz układ pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Królewskim Szwecji w sprawie uregulowania niektórych interesów finansowych, związanych z własnością szwedzkich nieruchomości w Polsce, sporządzony w dniu 19 stycznia 1966 r. w Warszawie. Jednocześnie należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, organy administracji publicznej nie mogły rozpatrywać w toku niniejszego postępowania innych, alternatywnych podstaw do ustalenia odszkodowania niż ta wynikająca z art. 33 ust. 1 powołanego dekretu. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było bowiem ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie orzeczenia z dnia [...] lipca 1952 r. Organy administracji publicznej nie rozstrzygały natomiast w ogóle o naprawieniu szkody, powstałej w wyniku wydania powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu, szczególnie w kontekście decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., stwierdzającej w części nieważność tego aktu, a w części uznająca, że został on wydany z naruszenie przepisów. Zarzut ten okazał się zatem również bezzasadny; zwłaszcza, że skarżący sam nie wskazał podstawy prawnej, z której wywodzi swoje żądanie. Tym samym należy uznać, że żądanie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było bezzasadne. Roszczenie odszkodowawcze w zakresie, w jakim orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1952 r. dotyczyło działek [...],[...] i [...], uległo bowiem przedawnieniu. Natomiast w pozostałym zakresie decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzająca nieważność wspomnianego orzeczenia o wywłaszczeniu doprowadziła do powrotu prawa własności omawianej nieruchomości na rzecz spadkobierców H. D. z mocą wsteczną. Odpadła zatem podstawa do ustalenia odszkodowania. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za poprawne. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).