IV SA/Gl 743/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia alimentacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.), odmówił M.Z. umorzenia zadłużenia alimentacyjnego w kwocie [...] zł wraz z naliczonymi odsetkami na dzień [...], tj. [...] zł, w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że nie znaleziono przyczyn dla których można przychylić się do wniosku strony o umorzenie zadłużenia. Wnioskodawca nie znajduje się bowiem w wyjątkowej sytuacji, a tylko taka mogłaby stanowić podstawę umorzenia zadłużenia. M.Z. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, w którym wskazał, że jest osobą niezdolną do pracy, niepełnosprawną i utrzymującą się wyłącznie z zasiłków z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło zadłużenie alimentacyjne M.Z. w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Oznacza to, że organ ten podejmuje rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, przy czym ustawodawca w przepisie tym nie zamieścił żadnych przesłanek, które wyznaczałyby ramy podejmowania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Kolegium oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdziło, że sytuacja M.Z. jest na tyle trudna i złożona, że nie jest w stanie spłacić należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podkreślono, że wobec strony było prowadzone bezskuteczne postępowanie egzekucyjne. Nadto nie można postawić odwołującemu zarzutu, że jako dłużnik alimentacyjny nie wykazywał dostatecznego zainteresowania oraz zaangażowania i starań w kierunku spłaty zaległości alimentacyjnych (sąd powszechny uchylił obowiązek alimentacyjny z dniem [...] względem syna M.Z.). Organ odwoławczy zaznaczył, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest uprawniony do uwzględnienia złożonego wniosku M.Z., a takiej decyzji tutejszego Kolegium nie sprzeciwia się interes społeczny. Kolegium zauważyło, że w ocenie pracownika socjalnego MOPS w T. u M.Z. zachodzą szczególne okoliczności dotyczące jego sytuacji życiowej: niepełnosprawność, bezradność w prowadzeniu gospodarstwa domowego, zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, utrzymywanie się z zasiłku stałego wypłacanego przez MOPS w O., zamieszkiwanie w lokalu o statusie lokalu chronionego. Bezsporna jest w sprawie okoliczność, że M.Z. nie posiada nieruchomości, majątku ruchomego, zasobów pieniężnych i innych przedmiotów wartościowych. Dodatkowo decyzją z dnia [...] zostało umorzone jego zadłużenie wobec likwidowanego funduszu alimentacyjnego (pismo ZUS z dnia [...]). Zatem sytuacja strony może być uznana za wyjątkową, uzasadniającą uwzględnienie złożonego wniosku. W ocenie Kolegium nie jest uzasadnione twierdzenie, że w przypadku dłużnika alimentacyjnego utrzymującego się ze środków pomocy społecznej istnieje możliwość zastosowania przez organ administracji ulgi rozłożenia na raty kwoty z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, albowiem na ten cel należałoby przyznać dodatkowe świadczenie z pomocy społecznej. Skargę od decyzji SKO w K. wniósł Prokurator Rejonowy w T. domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Orzeczeniu odwoławczemu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 80 K.p.a. wyrażającego się przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak wskazania faktów które uznano za udowodnione i dowodów na których się oparto. Prokurator wskazał, że organ zaniechał ustalenia jakie koszty utrzymania ponosi M.Z., jakie są koszty jego leczenia i wizyt lekarskich oraz czy musi dokonywać regularnego zakupu leków, czy otrzymuje on inną pomoc finansową niż zasiłek stały, czy dokonywał i nadal dokonuje dobrowolnych wpłat bezpośrednio do komornika Sądowego oraz dlaczego nie realizował ustalonego planu rozłożenia zadłużenia. Były to kwestie istotne do rozpoznania sprawy, gdyż ustalenie, że koszty przewyższają, bądź są równe uzyskiwanym przez M.Z. dochodom, dawałoby obiektywną podstawę do uznania, że przy uwzględnieniu stanu zdrowia i braku możliwości pracy dłużnika, zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem zaległości. Nie ustalono również, czy brak spłaty zadłużenia przez stronę miał charakter zawiniony, czy też było efektem niezależnych czynników. Dodatkowo organy nie wskazały w sposób precyzyjny kwoty otrzymywanego przez stronę zasiłku stałego i nie wyjaśniły, czy strona nie ma możliwości uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy. Skarżący argumentował, że umorzenie zaległości alimentacyjnych jest sytuacją wyjątkową, gdyż zasadą jest regulowanie przez obywateli ich zobowiązań. Decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednakże możliwości działania poza granicami wyznaczonymi przez prawo. W tym zakresie należy mieć również na uwadze art. 7 i 80 K.p.a i rozstrzygnąć sprawę mając na uwadze słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela. Ostatecznie Prokurator zaznaczył, że nie było zasadne powoływanie się przez organ na umorzenie należności M.Z. przez ZUS, gdyż miało to miejsce w [...] r., a sytuacja dłużnika od tego czasu mogła ulec zmianie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie zaległości alimentacyjnych spowoduje, że M.Z. będzie mógł skuteczniej dążyć do usamodzielnienia w swojej trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej, uwzględniając fakt, iż utrzymuje się on wyłącznie z pomocy społecznej. Dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym potwierdzają tą okoliczność. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazano, że Kolegium nie było uprawnione do badania, czy M.Z. przysługiwałoby prawo do renty, gdyż jest to uprawnienie ZUS i sądu powszechnego. Nadto uprawnienie strony do otrzymania zasiłku stałego nie zostało mu odebrane, a dzięki temu jest on również uprawniony do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Jednocześnie nie ma możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze świadczenia w formie zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Ustawa nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje z urzędu nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] o umorzeniu M.Z. zadłużenia alimentacyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "ustawą"). Z art. 30 ust. 2 ustawy wynika, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, na co zresztą trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i skarżący Prokurator. Tym samym wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy do organu, który w ramach uznania administracyjnego rozstrzyga w sprawie. Wobec powyższego Sąd kontrolując decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania musi rozważyć, czy organ w tym zakresie nie przekroczyły granic tego uznania. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243) wskazał, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny", natomiast NSA wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, publ. Lex nr 149543) zwrócił uwagę, że "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 K.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że umorzenie należności alimentacyjnych jest instytucją wyjątkową, a jej zastosowanie wymaga istnienia szczególnych okoliczności po stronie dłużnika alimentacyjnego. Trudno zdefiniować te "szczególne, czy wyjątkowe okoliczności", gdyż w każdej sytuacji będą one podlegały ocenie w toku indywidualnego postępowania administracyjnego. W tym miejscu istotne będzie przywołanie tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1183/13, gdzie zaznaczono, że "stan zdrowia dłużnika, który uniemożliwia mu podjecie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, i ograniczone dochody – renta inwalidzka – obciążone dodatkowo wydatkami na leczenie, uzasadniają umorzenie zaległości związanych z obiektywną niemożnością wywiązania się z ciążących zobowiązań alimentacyjnych, bez względu na czas ich powstania (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – "CBO"). Powyższe prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji przez organ o umorzeniu zadłużenia alimentacyjnego musi zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i osobistej dłużnika, do czego w sposób wyraźny obliguje organ administracji cytowany wyżej art. 30 ust. 2 ustawy. Jednocześnie winno się to odbyć z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Wbrew bowiem stanowisku Prokuratora organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz właściwie zastosował art. 30 ust. 2 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie przedstawionych mu akt administracyjnych ustaliło, że M.Z. urodzony w [...] r. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane na stałe (orzeczenie z dnia [...] – k. 59 akt administracyjnych). Z tego orzeczenia wynika jednocześnie, że dłużnik alimentacyjny nie jest zdolny do podjęcia jakiejkolwiek pracy i wymaga korzystania ze wsparcia informacyjnego, psychospołecznego oraz w zakresie usług medycznych i rehabilitacyjnych (w tym rehabilitacji społecznej). Z pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] (k. 29 akt adm.) wynika również, że M.Z. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w mieszkaniu mającym status mieszkania chronionego (wcześniej pozostawał osobą bezdomną), a jedyny jego dochód stanowi zasiłek stały. Kolegium podkreśliło dodatkowo, że M.Z. nie posiada żadnego majątku, a prowadzona w stosunku do niego egzekucja świadczeń alimentacyjnych okazała się bezskuteczna. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi przyjdzie stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Kolegium dokonało prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zasadnie uznało, że istnieje podstawa do zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy w stosunku do zadłużenia M.Z. Sąd nie dopatrzył się wobec tego naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a., ani przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kolegium dokonało wystarczającej oceny materiału dowodowego i przekonująco uzasadniło zajęte stanowisko. Wbrew zarzutom skargi nie istniała potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż wszystkie potrzebne do rozpoznania wniosku skarżącego informacje znajdowały się w aktach sprawy. Kolegium rozważając sytuację majątkową i osobistą M.Z. uznało, że jest ona wyjątkowa i zachodzą obiektywne przesłanki do umorzenia jego zadłużenia. Stanowisko to należy zaakceptować, gdyż ustalony stan faktyczny nie może prowadzić do odmiennych wniosków. Nie ulega wątpliwości, że M.Z. jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do jakiejkolwiek pracy. Nie posiada żadnego majątku, oszczędności i utrzymuje się ze środków pochodzących z pomocy społecznej. Odpowiadając na zarzuty skargi należy zaznaczyć, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że sytuacja skarżącego może w przyszłości ulec zmianie. Trudno również uznać za celowe ustalanie wydatków i kosztów utrzymania M.Z., gdyż nie ma on innych źródeł utrzymania niż zasiłki z pomocy społecznej, których wysokość nie jest znaczna. Można wręcz stwierdzić, że M.Z. egzystuje wyłącznie dzięki pomocy państwa i ze względu na zły stan zdrowia (który powstał w wyniku wypadku) nie ma obiektywnej możliwości na zmianę tego stanu rzeczy. Posiadane przez niego środki finansowe, pochodzące w całości z pomocy społecznej, mogą pozwolić wyłącznie na skromne życie, a trzeba również mieć na uwadze konieczność zakupu przez niego leków i poddania się rehabilitacji (co wnika wprost z orzeczenia o niepełnosprawności). Nie można również zakładać, że M.Z. jako osoba niepełnosprawna, całkowicie niezdolna do pracy mogłaby uzyskiwać dodatkowe środki finansowe z nieujawnionych źródeł. Natomiast ewentualne otrzymywanie przez M.Z. innych świadczeń z pomocy społecznej lub ich uzyskiwanie w przyszłości również nie może mieć wpływu na jego możliwość spłaty zadłużenia. Dodatkowe środki finansowe pochodzące z pomocy społecznej nie mogłyby przecież zostać wykorzystane na spłatę zadłużenia, gdyż nie taki jest ich cel, a jednocześnie niepodlegałby egzekucji (wyłączenie zawarte w art. 831 § 1 pkt 6 ustawy Kodeks postępowania cywilnego). Poza tym taka forma likwidacji zadłużenia z przyznanych zasiłków byłaby pozorna, skoro pieniądze na spłatę pochodziłyby w rzeczywistości z budżetu państwa. W toku postępowania nie było również niezbędne ustalenie realizowania przez M.Z. planu rozłożenia na raty długu, skoro proste zestawienie jego sytuacji finansowej prowadzi do wniosku, że nie miał on na to wystarczających środków. Nawet jeśli w przeszłości dokonywał on częściowej spłaty, to mógł to czynić dobrowolnie ze środków pochodzących z pomocy społecznej, co jak już wcześniej wskazano nie było celowe. Ostatecznie z faktu, że M.Z. był w przeszłości pracownikiem kopalni i kolei nie można wywodzić jego prawa do uprawnień rentowych. Organy pomocy społecznej nie mają możliwości samodzielnego ustalania uprawnień z tytułu ubezpieczenia społecznego, jednocześnie trudno zakładać, że M.Z. mając ku temu podstawy nie wystąpił o przyznanie tych świadczeń, poprawiając tym samym swoją trudną sytuację życiową. Stanowisko Sądu znajduje również potwierdzenie w umorzeniu zadłużenia M.Z. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wobec zlikwidowanego funduszu alimentacyjnego - organ który ustala przecież prawo do renty i emerytury. Ponadto kwestia umorzenia należności wobec ZUS w [...] r. mogła zostać wzięta pod uwagę przy ocenie sytuacji majątkowej strony. Wbrew ocenie Prokuratora nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że od tego czasu mogły zmienić się możliwości finansowe M.Z. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że strona od [...] została uznana za osobę niepełnosprawną, bez możliwości podjęcia zatrudnienia, orzeczenie zostało wydane na stałe. Zdaniem Sądu sytuacja M.Z. uzasadniała wyłącznie całkowite umorzenie zadłużenia, ewentualne odroczenie terminu płatności czy rozłożenie na raty nie przyniosłoby oczekiwanego rezultatu. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że skoro dotychczasowa egzekucja zadłużenia była bezskuteczna, a strona utrzymuje się wyłącznie ze środków pomocy społecznej, to nie ma realnych szans na spłatę zadłużenia, obecnie lub w przyszłości. Bezcelowe jest również przeznaczanie środków pomocy społecznej na spłatę zadłużenia alimentacyjnego, ze względu na ich pochodzenie i przeznaczenie. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zarówno słuszny interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela przemawiają za zastosowaniem wobec M.Z. przepisu art. 30 ust. 2 i umorzenie jego zadłużenia alimentacyjnego. Dalsze istnienie zadłużenia, którego spłata obiektywnie nie jest możliwa do zrealizowania nie ma przekonującego uzasadnienia. Wprawdzie należy się zgodzić z Prokuratorem, że zasadą jest obowiązkowa spłata długów, w tym zadłużenia wobec Państwa, gdyż jego koszty ponoszą wszyscy podatnicy, jednakże w wyjątkowych sytuacjach zasada ta doznaje ograniczenia. Sąd zauważa, że w takiej właśnie wyjątkowej sytuacji znajduje się M.Z., którego stan zdrowia i posiadane zasoby finansowe nie pozwalają na spłatę zadłużenia. Pozostaje on na wyłącznym utrzymaniu Państwa w wyniku realizowanej przez niego polityki społecznej. Dla takich właśnie nielicznych przypadków - gdzie egzekucja jest niemożliwa do zrealizowania - przewidziano możliwość zastosowania umorzenia zadłużenia, o którym stanowi art. 30 ust. 2 ustawy. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.