III SA/Kr 2090/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej E. B. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji prostującej błąd z urzędu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 6 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji prostującej z urzędu błąd w decyzji administracyjnej. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach: decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. Burmistrz ustalił D. M. (dalej: skarżącej) prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (na dzieci: E. i M. M.) w wysokości 400 zł miesięcznie. Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o sprostowanie błędu zawartego w sentencji powyższej decyzji z dnia 20 listopada 2013 r., przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, zgodnie z którą dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem. Decyzją z dnia [...] 2014 r. Burmistrz odmówił wydania decyzji prostującej błąd z urzędu w decyzji z dnia [...] 2013 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że interpretacja art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013, poz. 1456 ze zm.; dalej: u.ś.r.) zaprezentowana uprzednio w decyzji z dnia [...] 2013 r. jest interpretacją prawidłową. Organ wskazał, że skarżącej przyznano dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie. Nadto, jako rekompensatę sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, okres przysługiwania dodatku został wydłużony do 36 miesięcy kalendarzowych. Organ zauważył ponadto, że skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] 2013 r. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca powieliła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. i zażądała przyznania jej dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego zamiast jednego. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do dokonania sprostowania treści przedmiotowej decyzji, ponieważ została ona podjęta w oparciu o obowiązujący przepis prawa, którego treść jak dotąd nie uległa zmianie, ani też nie orzeczono o jego niezgodności z Konstytucją RP. W ocenie Kolegium, w realiach niniejszej sprawy doszło jedynie do ujednolicenia orzecznictwa sądów administracyjnych poprzez wydanie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, która ustaliła wykładnię przepisu art. 10 u.ś.r., jednakże zaznaczyć należy, iż jest to interpretacja wiążąca sądy administracyjne jedynie wobec spraw, które są rozstrzygane po dniu podjęcia tej uchwały, zatem po dniu 26 czerwca 2014 r. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że wydanie powyższej uchwały NSA w żaden sposób nie może stanowić podstawy do sprostowania z urzędu błędu organu w decyzji podjętej w listopadzie 2013 r. Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. D. M. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400,00 zł miesięcznie, 2) art. 2, art. 8, art. 18, art. 32 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak ich zastosowania przy dokonywaniu interpretacji treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, 3) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, poprzez brak jego zastosowania wobec interpretacji art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. – co spowodowało brak najlepszego zabezpieczenia interesu dziecka urodzonego z ciąży mnogiej, 4) art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wielokrotnie przytoczyła powoływaną już na etapie składania wniosku i odwołania od decyzji organu I instancji uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., jak również inne orzeczenia sądów administracyjnych, akceptujące powyższą linię orzeczniczą. Następnie skarżąca podniosła, że dodatek do zasiłku rodzinnego jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, w związku z powyższym wydłużenie okresu pobierania dodatku (zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu I instancji) nie stanowi przesłanki, od której zależy nabycie prawa do tego dodatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był w istocie art. 31 u.ś.r., który stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W ocenie Sądu, przytoczony wyżej przepis stanowi samodzielną podstawę sprostowania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rodzinnych, w sytuacji, w której odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości – dokonane w prostowanej decyzji – były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Sprostowanie to nie ma zatem charakteru porządkowego (jak to ma miejsce w wypadku ujawnienia w decyzji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, których sprostowanie nie powinno wpływać na treść rozstrzygnięcia organu), lecz stanowi szczególny tryb merytorycznej modyfikacji wydanego orzeczenia. Jest to tryb swoisty dla decyzji wydawanych w sprawach świadczeń rodzinnych, przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości zastosowania tego trybu do decyzji nieostatecznych czy ostatecznych, ani nie wskazuje, by uprzednie wyczerpanie toku instancji stanowiło przesłankę zastosowania tego przepisu. Zatem od realiów konkretnej sprawy zależy, czy w sprawie zastosowany zostanie art. 31 u.ś.r., czy też instytucje ogólnego postępowania administracyjnego, jak wznowienie postępowania czy też stwierdzenie nieważności, zmiana lub uchylenie decyzji. Sąd zauważa przy tym, że w doktrynie pojawiły się wypowiedzi charakteryzujące "błąd", który może być przyczyną zastosowania art. 31 u.ś.r. Wskazuje się zatem, że błąd ten "musi też czynić zadość kilku dodatkowym wymogom: powinien być błędem popełnionym przez organ podczas oceny faktów na etapie postępowania zakończonego dotychczasową decyzją odmowną; może polegać na nieustaleniu istotnego faktu lub na jego błędnej interpretacji; może polegać na niewłaściwej ocenie dowodu; może powodować istotne lub nieistotne naruszenie prawa; może nie powodować naruszenia prawa; może wynikać z negatywnej oceny zasadności (celowości) decyzji; wreszcie może być wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu" (zob. W. Maciejko, Usunięcie z obrotu prawnego decyzji wójta, Służba Pracownicza 2006 r., nr 12, s. 27-31). Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W realiach rozpoznawanej sprawy przesłanką wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o sprostowanie z urzędu decyzji Burmistrza z dnia [...] 2013 r. było podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwały w poszerzonym składzie (sygn. akt I OPS 15/13). W związku z pojawiającymi się rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, że "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". Należy w tym miejscu zauważyć, że pomiędzy stronami niniejszego postępowania nie było sporu co do tego, że Burmistrz w decyzji nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r. dokonał odmiennej interpretacji art. 10 ust. 1 u.ś.r. Decyzją tą przyznano bowiem dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł (a zatem jako "jeden" dodatek – art. 10 ust. 2 u.ś.r.), podczas gdy skarżąca – w stanie faktycznym tamtej sprawy – korzystała z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wykładnia leżąca u podstaw decyzji z dnia 20 listopada 2013 r. nie jest już zatem podzielana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko wyrażone w zacytowanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. i wskazuje przy tym na tzw. ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że dopóki uchwała NSA nie zostanie zmieniona, żaden skład orzekający sądu administracyjnego nie może odmówić uwzględnienia dokonanej w niej wykładni w swoim orzeczeniu. Należy jednak zauważyć, że zasada ta dotyczy sądów administracyjnych, które kontrolują działalność orzeczniczą organów administracji publicznej. W ten sposób owa ogólna moc wiążąca uchwał NSA rozciąga się również na rozstrzygnięcia organów, które poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma bowiem w zasadzie możliwości, by decyzja administracyjna poddana kontroli sądu administracyjnego, konkretyzująca normę prawną w sposób sprzeczny z aktualną i adekwatną uchwałą NSA, pozostała w obrocie prawnym. Z tych przyczyn Sąd nie widzi podstaw do wykazywania obecnie zasadności wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r., skoro zagadnienie to zostało w zasadzie wyczerpane w uzasadnieniu ww. uchwały NSA (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Burmistrz w decyzji z dnia 20 listopada 2013 r. dokonał wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r. w sposób nieprawidłowy, dopuszczając się błędu będącego "wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu". Nie ma zatem racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że przytoczona wyżej uchwała w żaden sposób nie może stanowić podstawy do sprostowania pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie bowiem, w realiach niniejszej sprawy – w związku z wydaniem owej uchwały – ziściły się wszystkie przesłanki zastosowania art. 31 u.ś.r. Została bowiem wydana decyzja w przedmiocie świadczenia rodzinnego, a wysokość tego świadczenia została ustalona w zaniżonej wysokości na skutek błędnej interpretacji adekwatnych przepisów. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 31 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, spowodowanym z kolei oczywiście błędną wykładnią art. 10 ust. 1 u.ś.r., dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób sprzeczny ze stanowiskiem sądów administracyjnych, ujednoliconym uchwałą NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. Wobec powyższego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji, albowiem było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu zasadne jest obecnie przystąpienie przez właściwy organ do sprostowania wspomnianej wyżej decyzji z dnia 20 listopada 2013 r. w celu zapewnienia skarżącej możliwości skorzystania ze świadczeń rodzinnych w prawidłowej wysokości, uwzględniającej tezę uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. Zastosowanie art. 31 u.ś.r. jest bowiem w niniejszej sprawie optymalne z perspektywy celów świadczeń rodzinnych, a w szczególności dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Jest to bowiem najszybszy tryb modyfikacji dotychczasowej decyzji, a z uwagi na oczywisty charakter błędu oraz oczekiwaną zmianę na korzyść osoby uprawnionej, kwestia zasadności sprostowania decyzji z dnia 20 listopada 2013 r. nie powinno wywołać dalszych wątpliwości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.