I SA/Łd 350/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosków dotyczących sprzeciwu wobec przekroczenia ustawowego terminu czasu kontroli podatkowej postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w związku z art. 84c ust. 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosków dotyczących sprzeciwu wobec przekroczenia ustawowego terminu czasu kontroli podatkowej w stosunku do A. P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. P., zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 84c ust. 12c oraz art. 84c ust. 9 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jaklo p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego sąd skargę odrzuca. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w następstwie wniesienia w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 – dalej "ustawa"), przez A. P., sprzeciwu w związku z przekroczeniem czasu trwania kontroli podatkowej. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przez decyzję administracyjną rozumieć należy skierowany na zewnątrz akt o charakterze administracyjnym, to jest wydawany w sprawie administracyjnej i w postępowaniu administracyjnym, to jest trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie treści pojęcia prawnego sprawy administracyjnej i pojęcia postępowania administracyjnego, jako postępowania prowadzonego w takiej sprawie. Dla wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 kpa. Według tego przepis Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Regulacja art. 1 kpa jest zamknięta, przesądzająca o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego i co za tym idzie wyłącza kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją, zgodnie z art. 1 kpa, objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnie podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organy administracji publicznej uzasadnia odsyłanie do regulacji kpa zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych. Takie też rozwiązanie przyjęto w art. 84 c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 84c ust. 10 ustawy "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". W regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach kpa stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 84c ust. 9 tej ustawy "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie (...)". Zgodnie z art. 84c ust. 10 tej ustawy "Na postanowienie o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia". Odesłanie do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub wprowadzenie pojęcia na określenie działania organu, którym posługuje się na określone czynności podejmowanej w postępowaniu administracyjnym, nie nadaje jednakże danemu postępowaniu organu charakter postępowania administracyjnego. Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 kpa. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 kpa. Z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego –odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych kpa (postępowania, zażalenia), postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego i co za tym idzie wydane w nim rozstrzygnięcia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w niniejszej sprawie organy błędnie zatytułowały swoje rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu jako decyzje o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy jak wykazano powyżej postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach nie toczy się. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. II GPS 3/13 "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.", a brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla uzależniania kognicji sądu administracyjnego nie od faktycznego przedmiotu rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie od formy nadanej mu przez organ. W tej sytuacji z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa skarga dotyczyła materii nie należącej do właściwości sądów administracyjnych podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. AKE.