II SA/Rz 1278/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [...] kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. (dalej: "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie kary pieniężnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 100 zł za nieterminowe przedłożenie kwartalnego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II kwartał 2013 r. i – w punkcie II - zobowiązał ją do zapłaty tej należności w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji. Stosownie, bowiem do art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm., dalej: "ustawa"), sprawozdanie takie należało przedłożyć do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, czyli za drugi kwartał - do 31 lipca danego roku. Tymczasem sprawozdanie, które nadane zostało w placówce pocztowej w dniu 31 lipca 2013 r., wpłynęło do organu w dniu 1 sierpnia 2013 r., a zatem z jednodniowym uchybieniem terminu ustawowego. Termin ten ma charakter materialnoprawny i wobec tego nie znajduje do niego zastosowania art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), w tym § 4. Decydujące znaczenie ma, bowiem wpływ sprawozdania do organu, a nie jego nadanie u operatora pocztowego. Wobec tego zaistniały przesłanki do wymierzenia kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zakwestionowała ustalenie organu, jakoby doszło do nieterminowego złożenia przez nią przedmiotowego sprawozdania. Zostało ono, bowiem nadane drogą pocztową w dniu 31 lipca 2013 r. i tym samym spełniono warunek określony w art. 57 § 5 Kpa. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu II, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że nałożenie kary na Spółkę było prawidłowe, ponieważ przedmiotowe sprawozdanie nie zostało złożone w przepisanym terminie. Termin ten ma charakter materialnoprawny, a jego niedotrzymanie jest równoznaczne z popełnieniem deliktu administracyjnego. W opisanej sprawie nie znajduje, zatem zastosowania przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. i miarodajny dla zachowania terminu jest dzień przekazania sprawozdania organowi. Kwestię reformacji zaskarżonej decyzji wyjaśniono brakiem podstawy prawnej do określenia terminu zapłaty w rozstrzygnięciu decyzji, ponieważ termin ten wynika wprost z ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 9n ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, art. 57 § 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 107 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Spółki organy niezasadnie przyjęły, że przy ocenie zachowania terminu do złożenia sprawozdania nie ma znaczenia dyspozycja art. 57 K.p.a., a wbrew ich stanowisku termin do jego złożenia nie ma charakteru materialnoprawnego. Wobec tego nadając przesyłkę w dniu 31 lipca 2013 r. u operatora pocztowego zachowano termin do dokonania tej czynności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem Sądu, stan faktyczny ustalony przez Organy odpowiada prawdzie rzeczywistej, co pozwala przyjąć go, jako podstawę wyrokowania. Należy wyraźnie podkreślić, że strony postępowania nie kwestionują okoliczności, iż sprawozdanie za II kwartał 2013 r., sporządzone przez A. Sp. z o.o. zostało nadane w dniu 31 lipca 2013 r. i wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu 1 sierpnia 2013 r. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do różnic w interpretacji przepisu art. 9n ust. 2 ustawy, a w rezultacie w stwierdzeniu podstaw do zastosowania wobec Spółki art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Należy wobec tego przypomnieć, iż w myśl treści art. 9n ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania przez SKO zaskarżonej decyzji, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Natomiast w myśl art. 9n ust. 2 ustawy, to sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Nieprzekazanie w terminie sprawozdania grozi karą pieniężną określoną w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Skarżąca strona podnosi, że określony w art. 9n ust. 2 ustawy termin na przekazanie sprawozdania jest terminem o charakterze procesowym, co tym samym stanowi o konieczności zastosowania przez Organy przepisu art. 57 § 5 K.p.a. określającego warunki zachowania terminu procesowego. W ocenie składu orzekającego SKO, termin przewidziany w art. 9n. ust. 2 ustawy, ma natomiast charakter materialnoprawny, zaś złożenie sprawozdania jest czynnością materialno-techniczną, nie czynnością procesową w postępowaniu administracyjnym. Według Sądu, wyniki prawidłowej wykładni art. 9n ust. 2 ustawy odbiegają od stanowiska reprezentowanego przez stronę skarżącą oraz SKO. WSA podziela w całości pogląd wyrażony przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 sierpnia 2014 r. o sygn. II SA/Gl 433/14, iż przepis art. 9n ust. 2 ustawy, nie określa czy opisana w nim czynność przekazania sprawozdania winna być dokonana bezpośrednio w organie, czy też może być zrealizowana również pośrednio np. za pośrednictwem operatora publicznego. Ewidentny brak wypowiedzi ustawodawcy nie może skutkować przyjęciem, iż decydująca dla kwestii wywiązania się z obowiązku przekazania sprawozdania, jest data wpływu sprawozdania do organu. Trafnie WSA w Gliwicach zaznacza w uzasadnieniu powyższego wyroku, że ustawodawca w art. 9n ust. 2 ustawy nie posłużył się jednoznacznym określeniem, świadczącym o konieczności doręczenia czy złożenia sprawozdania, lecz bardziej pojemnym sformułowaniem przekazania sprawozdania, a to oznacza z kolei, że wyekspediowanie dokumentu przed upływem terminu skutkuje koniecznością przyjęcia stanu wywiązania się z obowiązku sprawozdawczego. W demokratycznym państwie prawa, unormowania prawne przewidujące możliwość działań sankcyjnych względem administrowanego, a do takich zaliczyć wypada art. 9n ust. 2 i art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, zwłaszcza wówczas, gdy nie są jednoznaczne, wykładać należy w sposób korzystny dla adresata obowiązku, czyli taki, który będzie dla niego jak najmniej uciążliwy. Przeciwko uznaniu, że termin na wykonanie obowiązku sprawozdawczego jest terminem prawa materialnego przemawia fakt, że niedotrzymanie terminu nie skutkuje jego wygaśnięciem. Wygaśnięcie uprawnienia lub obowiązku jest jedną z cech rozpoznawczych tej kategorii terminu. Natomiast przeciwko zaliczeniu go do terminów procesowych przekonują niektóre z argumentów podanych w decyzji SKO, jak przede wszystkim ten, że art. 9n ust. 2 ustawy nie odnosi się do czynności procesowych, czyli takich, które są podejmowane w ramach wszczętego procesu administracyjnego nakierowanego na wydanie przez właściwy organ decyzji administracyjnej. Według składu orzekającego WSA termin określony w art. 9n ust. 2 ustawy jest terminem bardziej zbliżonym do terminów prawa materialnego, bowiem wyrażony jest w normie prawa materialnego zaś jego niedotrzymanie nie powoduje nieskuteczności czynności procesowej, czyli poddanej normom K.p.a. Z przyczyn już wskazanych wyżej, nie oznacza to jednak potwierdzenia toku i wyników wykładni SKO. Zdaniem WSA, dotrzymanie tego terminu a w rezultacie wywiązanie się z obowiązku przekazania sprawozdania do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, nastąpi, jeżeli przed jego upływem podmiot odbierający odpady komunalne przekaże, w tym również nada w placówce pocztowej, sprawozdanie do właściwego organu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Należy ponownie podkreślić, że przepis art. 9n ust. 2 ustawy nie wymaga, aby sprawozdanie znalazło się w sensie fizycznym w urzędzie organu przed upływem miesiąca następującego po kwartale, którego sprawozdanie dotyczy. Przepis ten wymaga jedynie, aby dokument, o którym mowa został do organu przekazany, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Ponieważ strony nie kwestionują okoliczności nadania sprawozdania w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 31 lipca 2013 r., to błędnie SKO oraz organ pierwszej instancji uznały, że przekazanie sprawozdania przez Spółkę nastąpiło z jednodniowym opóźnieniem. Z uwagi na brak możliwości przypisania Spółce popełnienia deliktu administracyjnego, polegającego na nieterminowym wywiązaniu się z obowiązku przekazania sprawozdania, to nielegalne było nałożenie na skarżącą sankcji w postaci kary pieniężnej. Innymi słowy, w sposób nieuprawniony zastosowano w niniejszej sprawie przepis o charakterze sankcyjnym w postaci art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Wyniki błędnej wykładni przepisu art. 9n ust. 2 ustawy doprowadziły do nieuprawnionego zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy i wydania na jego podstawie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, co nakazywało uznać wniesioną do WSA skargę za zasadną. Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa materialnego miało, bowiem wpływ na określony w decyzji wynik postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Organy ponownie rozpoznając sprawę obowiązane będą do uwzględnienia wyrażonego wyżej stanowiska Sądu Administracyjnego. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania przedmiotu skargi znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.