II OSK 2749/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy E.M. po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1517/14 w sprawie ze skargi H.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/GL 1517/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. J. pozwolenia na przebudowę budynku jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. Pismami z 3 czerwca 2013 r. M. P. i G. P. skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o kontrolę realizacji inwestycji na sąsiedniej działce, podkreślając, że ich zdaniem ma miejsce nie tylko nadbudowa i rozbudowa tego budynku, ale wręcz budowa nowego budynku, "o czym świadczą wyburzone do zera stare mury zewnętrzne". Kolejnym pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. G. P. wniosła o natychmiastową interwencję, wskazując, że w granicy z jej działką stanął nowy dom, który nie spełnia wymogów Prawa budowlanego. Zwróciła przede wszystkim uwagę na okna w ścianie oraz w dachu, domagając się ich likwidacji oraz przekierowania spadu dachu na posesję inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 24 czerwca 2013 r. przeprowadził oględziny w sprawie realizacji robót budowlanych na działce nr [...] oraz dołączył do akt sprawy dokumentację zdjęciową. Zgromadził dokumentację w postaci oświadczenia projektantów i kierownika budowy, dziennika budowy, a także informacji inwestorki. Następnie decyzją nr [...] z [...] maja 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z przebudową budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedmiotowe roboty budowlane realizowane były na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. na przebudowę budynku jednorodzinnego. Stosowne oświadczenia złożyli - kierownik budowy przedkładający nadto dziennik budowy oraz autorzy zatwierdzonego projektu budowlanego - potwierdzając charakter wykonanych robót budowlanych zakwalifikowanych jako przebudowa (w świetle art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane). Organ podniósł, że decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę wydana została w postępowaniu, w którym uczestniczyli także G. i M. P., którzy wówczas nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń. W obecnym postępowaniu autorzy projektu w złożonym oświadczeniu (z 4 grudnia 2013 r.) stwierdzili, że roboty objęte zatwierdzonym projektem mieszczą się w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Nadto organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie naruszają rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i nie zachodzi potrzeba wykonywania zabezpieczeń otworów w połaci dachowej, ponieważ zabudowa na działce sąsiedniej od strony północnej znajduje się w odległości większej niż 8 m. Dopuszczalne jest także wykonanie tarasu według założeń projektu, przy czym inwestor dokonał nieznacznego zmniejszenia dostępności tarasu i przesunięcia pochwytu balustrady do wnętrza, a projektanci uznali tę zmianę jako nieistotną. Wobec zgromadzonych w sprawie dowodów, które nie potwierdzają istotnych odstępstw od zatwierdzonego w sprawie projektu budowlanego, jak również wykonania dotychczasowych robót z naruszeniem przepisów cytowanego rozporządzenia, bezzasadnym staje się dalsze prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, z uwagi na brak przedmiotu sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania G. P. i M. P. od powyższej decyzji, zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było co najmniej przedwczesne. Organ powiatowy oparł się w znacznej mierze nie na własnych ustaleniach, ale na twierdzeniach osób uczestniczących w procesie budowlanym (projektantów, kierownika budowy, inwestora). Po analizie zatwierdzonego projektu można by wnioskować, jak potwierdzili projektanci, że sporne roboty mają stanowić przebudowę obiektu. Wynika to m.in. z zakresu robót szczegółowo wskazanych w tym projekcie. Jednak zarówno z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do akt sprawy, jak i z przeprowadzonych oględzin i sporządzonego z nich protokołu wynika, że stan budynku przed i po wykonaniu tych robót, znacznie się różni. Całkowicie wymienione zostały ściany zewnętrzne budynku, które są obecnie ścianami murowanymi. Zatem wykonane roboty nie stanowią przebudowy spornego budynku, ale de facto jego odbudowę. Jak wynika z akt sprawy, ściany budynku zostały podwyższone, co mogło doprowadzić do powstania nowej kondygnacji i zwiększenia wysokości budynku. To z kolei może sugerować wykonanie przez inwestora nadbudowy obiektu. Jednak w tym zakresie organ winien przeprowadzić dalsze czynności wyjaśniające, gdyż zebrany w sprawie materiał nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie. Z akt sprawy nie wynika, by organ powiatowy przeprowadził postępowanie pod kątem zbadania czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. Dotyczy to nie tylko przepisów odległościowych, ale i innych wymagań. O ile w zakresie usytuowania otworów okiennych i tarasu zbyt blisko granicy organy nadzoru nie mogą się wypowiadać, wobec takiego ich zatwierdzenie decyzją o pozwoleniu na budowę, o tyle nie zostały sprawdzone inne przepisy techniczne, w tym przepisy dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję złożyła H. J. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył treść art. 138 § 2 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną decyzji organu odwoławczego oraz wskazał, że rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny zobligowany jest do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki uzasadniające wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. Nie można bowiem pominąć faktu, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7, art. 77 czy art. 80 K.p.a., gdyż przeprowadzone przez ten organ postępowanie nie wyjaśniło i nie ustaliło wielu aspektów sprawy. Sąd podzielił twierdzenie organu odwoławczego, że organ I instancji, prowadząc postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji, nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Faktem jest, że w sprawie wydana została decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r, mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. J. pozwolenia na przebudowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w B. przy ulicy [...]. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest zatwierdzonego projektu, co powoduje brak możliwości skonfrontowania poczynionych przez organ ustaleń z tym projektem. Z kolei z ustaleń organu wynika, a w szczególności z oględzin przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2013 r., że po analizie posiadanej dokumentacji projektowej oraz przedstawionych przez właścicieli sąsiedniej działki wyjaśnień i dokumentacji stwierdzono, że w elewacji północnej zrealizowano sześć otworów okiennych zgodnie z dokumentacją projektową, lecz niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Stwierdzono także, że pomieszczenia poddasza zostały podwyższone względem budynku przyległego, uzyskując "funkcje mieszkalne pomieszczeń strychowych". Potwierdzono też fakt wykonania okien połaciowych w dachu. Dodatkowo zwrócono uwagę na odprowadzanie wody opadowej z połaci północnej dachu częściowo na posesję sąsiednią. Wprawdzie inwestor przedmiotowych prac H. J. podkreśliła, że przedwczesne jest twierdzenie na tej podstawie, iż występuje niezgodność stanu obecnego i projektu ze stanem pierwotnym, ale organ prowadząc dalej postępowanie nie przeprowadził wyczerpujących badań w tym kierunku. Dokładna analiza załączonej do akt sprawy kserokopii dziennika budowy pozwoliła Sądowi na stwierdzenie, że znajdują się tam zapisy świadczące o prowadzeniu robót budowlanych innych niż wynikałoby to z udzielonego pozwolenia na przebudowę. Zapisy w dzienniku budowy powodują powstanie poważnych wątpliwości, czy wykonano roboty budowlane w istniejącym obiekcie czy też w związku z wykonywaną rozbiórką, pracami polegającymi na odtworzeniu - była to obudowa budynku, a zatem czy był to przebudowa czy może budowa nowego obiektu. Na wykonanie takich właśnie prac wskazują uczestniczy postępowania. Natomiast organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie wystarczających ustaleń. Nie stwierdzono także, czy wykonane otwory okienne w ścianie północnej i w połaci dachowej, a także podwyższenie pomieszczeń poddasza, wykonane było zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. A skoro faktycznie nastąpiłoby podwyższenie istniejących ścian – to czy mamy do czynienia w tym przypadku z nadbudową czy może rozbudową dotychczasowego budynku. Sąd przyjął także stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji, że organ powiatowy nie przeprowadził samodzielnej oceny wykonanych prac, opierając się w tym zakresie tylko i wyłącznie na oświadczeniach uczestników procesu inwestycyjnego, tzn. na oświadczeniach autorów projektu budowlanego, kierownika budowy czy twierdzeniach H. J. Działania takiego nie można uznać za prawidłowe. To na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie rzetelna ocena tego materiału dowodowego w celu prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Dopiero bowiem wówczas będzie można ocenić, czy wykonane roboty budowlane zgodne są z udzielonym pozwoleniem na przebudowę budynku mieszkalnego, czy też może są odbudową, rozbudową a może nadbudową budynku mieszkalnego. Na podstawie dostępnego w aktach administracyjnych materiału dowodowego trudno ocenić charakter przeprowadzonych robót budowlanych. Sąd podzielił nadto stanowisko organu, że o ile w zakresie określonym przez zatwierdzony projekt budowlany w kwestii usytuowania otworów okiennych i tarasu, organ nadzoru budowlanego w obecnym postępowaniu nie może już się wypowiadać, o tyle wobec faktu, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej nie badał przedłożonego projektu w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, sprawy te powinny dokładnie być zbadane w obecnym postępowaniu, czego jednak organ pierwszej instancji nie uczynił. Uwzględniając powyższe, Sąd wskazał, że zasadnie organ odwoławczy uznał, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania była co najmniej przedwczesna. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła H. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 cyt. ustawy w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez: a) sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób jednoznaczny i wyczerpujący oraz postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w znacznej części, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni wystarczał dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, uwzględniającego wszystkie istotne elementy stanu faktycznego w granicach sprawy, tj. postępowania w przedmiocie zgodności robót budowlanych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), b) błędne uznanie, że wykonano roboty budowlane o innym zakresie niż wynika z udzielonego pozwolenia na przebudowę w oparciu jedynie o treść decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zapisy w dzienniku budowy, a tym samym oparcie się przez Sąd I instancji w swoich ustaleniach na niekompletnym materiale dowodowym oraz pominięcie przy ustaleniu i ocenie stanu faktycznego treści zatwierdzonego projektu budowlanego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 138 § 2 i 136 K.p.a. oraz uznanie, że zaistniała w sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego przez PINB w znacznej części i pominięcie, że organ II instancji nie wskazał w istocie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jakie należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, 3. art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wykroczenie poza granice sprawy i w istocie analizowanie zasadności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz prawidłowości kwalifikacji prawnej robót budowlanych dokonanych przez organ architektoniczno - budowlany, zawartej w zatwierdzonym projekcie budowlanym poprzez stwierdzenie konieczności dokonania przez PINB ustaleń w zakresie zgodności wykonywanych robót (stanu obecnego) i projektu ze stanem pierwotnym, jak również wskazanie konieczności dokonania przez organ kwalifikacji wykonanych robót, innej niż ocena istotności odstępstw od projektu, II. z ostrożności procesowej, na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 a ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie, że nawet gdyby uznać, iż w trakcie realizacji inwestycji doszło do odstąpienia od projektu, to z uwagi na jego rodzaj miałoby ono charakter odstąpienia nieistotnego, nie uzasadniającego ingerencji organu nadzoru budowlanego. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych za obydwie instancje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz przyznanie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli G. P. oraz M. P., domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie braku dokonania przez organ I instancji istotnych ustaleń stanu faktycznego, zaś kwalifikacja przez Sąd I instancji przeprowadzonego przed tym organem postępowania wyjaśniającego jako naruszającego ogólne reguły dowodowe z art. 7, 77 § 1 czy art. 80 K.p.a. jest zasadna. Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 powołanej w skardze kasacyjnej ustawy – Prawo budowlane, kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisów tych wyprowadza się podstawowy obowiązek organów nadzoru budowlanego kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatwierdzony projekt budowlany, jako integralna część pozwolenia na budowę, stanowi punkt odniesienia dla oceny legalności wykonanych prac budowlanych. Badanie przez organ nadzoru budowlanego zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym musi poprzedzać wnikliwa analiza charakteru prac przewidzianych w tym projekcie, objętych pozwoleniem na budowę. Zasadniczym uchybieniem procesowym organu I instancji, o którym nie wspomniał zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, był brak jakiegokolwiek odniesienia się w decyzji o umorzeniu postępowania do zakresu prac budowlanych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Organ stwierdził wprawdzie, że przedmiotem pozwolenia z [...] sierpnia 2012 r. była przebudowa budynku jednorodzinnego, nie ustalił jednak zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem, ograniczając się do wskazania, że projekt budowlany przewidywał "modernizację i zmianę elewacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w B.". Nie wskazał w żaden sposób elementów użytkowych, czy też technicznych objętych przebudową ani parametrów, które miałyby ulec zmianie wskutek przeprowadzonych prac budowlanych. W tych okolicznościach ocena, że prowadzone postępowanie nie potwierdziło istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego była dowolna. Nie tylko brak uwzględnienia zakresu prac objętych pozwoleniem na przebudowę, ale również sposób prowadzenia postępowania, które doprowadziło organ do przekonania o zgodności wykonanych prac z zatwierdzonym projektem budowlanym, budzi uzasadnione wątpliwości. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jakiegokolwiek odniesienia do zgłaszanych przez uczestników postępowania zastrzeżeń co do charakteru wykonanych robót, w szczególności dotyczących zmiany parametrów charakterystycznych dla całego obiektu budowlanego, jak zmiana kubatury obiektu przez podwyższenie pomieszczeń poddasza, przez co uzyskano funkcję mieszkalną pomieszczeń strychowych, wymiana dachu bez zachowania pierwotnego kształtu i nachylenia, całkowita wymiana ścian zewnętrznych budynku. Organ pominął zatem wątpliwości uczestników, że zakres ingerencji inwestora w układ funkcjonalny budynku może świadczyć de facto o dokonaniu budowy, w szczególności zaś wykonaniu całkiem nowego obiektu budowlanego. W tym kontekście organ nie poddał wnikliwej ocenie dowodów dostarczonych przez G. P. oraz M. P., w szczególności dokumentacji fotograficznej obrazującej stan obiektu przed i po wykonaniu robót, jak również przez kierownika budowy - nie skonfrontował bowiem oświadczenia samego kierownika budowy o tym, że "roboty budowlane były prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem, parametry wyznaczone w projekcie zachowano" z zapisami zawartymi w dzienniku budowy, z których wynika, że pierwsze prace budowlane wykraczały poza przebudowę obiektu budowlanego, polegały bowiem na robotach rozbiórkowych, wykonaniu fundamentów, odtworzeniu ścian. Organ nie ocenił również ustaleń końcowych co do zakresu przeprowadzonych prac budowlanych zawartych w protokole oględzin przedmiotowej nieruchomości z 24 czerwca 2013 r. Stanowisko o zgodności przeprowadzonych prac budowlanych z projektem budowlanym opiera się wyłącznie na oświadczeniach uczestników procesu budowlanego (inwestora, kierownika budowy), organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził żadnych samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie. Ocena wadliwości prowadzonego postępowania dowodowego przedstawiona w zaskarżonym wyroku jest zatem w pełni adekwatna, zaś kwestionowanie jej zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niedopuszczalne. Nieusprawiedliwione jest przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji błędnie uznał, że wykonano roboty budowlane o innym zakresie niż wynika z udzielonego pozwolenia na przebudowę, przy czym Sąd I instancji oparł się w tym zakresie na niekompletnym materiale dowodowym, bez uwzględnienia treści zatwierdzonego projektu budowlanego. Wprawdzie zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, w których brak zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. projektu budowlanego, to jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (oraz w decyzji organu II instancji), nie dokonano wiążącej kwalifikacji wykonanych robót, pozostawiając tym samym ocenę ich zgodności z udzielonym pozwoleniem na przebudowę organowi I instancji ponownie rozpoznającemu sprawę. Skala uchybień w zakresie ustalenia oraz oceny stanu faktycznego wykluczała możliwość prowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a., co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, decyzja ta spełniała wszystkie wymogi określone przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Określając wyraźnie zakres prac budowlanych przeprowadzonych w obiekcie budowlanym, które organ I instancji będzie zobowiązany ocenić w kontekście warunków udzielonego pozwolenia na przebudowę, wskazywała okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jakie należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. nie jest zasadny. Wobec braku podstaw zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Rolą sądu administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji kasacyjnej jest ocena, czy organ odwoławczy nie naruszył określonych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek warunkujących odstąpienie od rozpoznania istoty sprawy. W tak określonych granicach, Sąd I instancji nie odniósł się do meritum sprawy, bowiem wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa będzie ponownie merytorycznie rozstrzygana przez ten organ. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie analizował prawidłowości decyzji o pozwoleniu na przebudowę ani zawartej w niej kwalifikacji prawnej robót budowlanych przez organ architektoniczno – budowlany. Obowiązek organu I instancji oceny przeprowadzonych robót należy rozumieć zgodnie z ustawowym zadaniem organów nadzoru budowlanego, tj. ustaleniem, czy wykonane roboty budowlane rzeczywiście odpowiadały zakresowi prac objętych projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na przebudowę. Taką oceną prawną obowiązku organu nadzoru budowlanego Sąd I instancji nie wykroczył zatem poza sprawę, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji administracyjnych. Skoro ocena charakteru przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie zgodności z projektem budowlanym będzie dopiero przedmiotem rozpoznania w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, zarzut naruszenia art. 36 a ust. 5 ustawy – Prawo budowlany jest przedwczesny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.