I SAB/Wa 37/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. D., C. D., G. J. S., F. W. K., W. S., M. A. Ż., M. W. S., C. M. A.-A., V. A.-C. i K. M. N.-K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania aktu w określonym terminie w zakresie rozstrzygniętym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących: A. D., C. D., G. J. S., F. W. K., W. S., M. A. Ż., M. W. S., C. M. A.-A., V. A.-C. i K. M. N.-K. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. A. D., C. D., G. J. S., F. W. K., W. S., M. A. Ż., M. W. S., C. M. A.-A., V. A.-C. i K. M. N.-K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty m.in. z tytułu pozostawienia przez J. D., W. S., M. P., J. S. i W. S. nieruchomości w miejscowości B.. Wojewoda [...] pismem z dnia 13 kwietnia 2010 r. zawiadomił strony o wyodrębnieniu sprawy dotyczącej przyznania rekompensaty za majątek B. do osobnego postępowania pod sygnaturą [...]. Następnie Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. uznał je za zasadne i wyznaczył Wojewodzie [...] szcześciomiesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia. Z kolei Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2012 r. wydał trzy negatywne decyzje nr [...], nr [...], nr [...]. Ministra Skarbu Państwa decyzjami z dnia [...] października 2012 r., [...] października 2012 r. i [...] października 2012 r. uchylił w całości zaskarżone decyzje Wojewody [...]. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. postanowił odtworzyć zaginiony dokument (oryginały zaświadczenia Państwowego Centralnego Archiwum Historycznego [...] we [...] z dnia [...] stycznia 2009 r.) wraz z dokumentami źródłowymi. Wnioskodawcy w dniu 14 listopada 2013 r. złożyli ponowne zażalenie do Ministra Skarbu Państwa na bezczynność oraz przewlekle prowadzenie sprawy przez Wojewodę [...] wraz z wnioskiem o wyznaczenie jednomiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie [...] termin jednego miesiąca na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn zwłoki i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Wojewoda [...] w dniu [...] maja 2014 r. wydał postanowienie nr [...], w którym przyznał prawo do rekompensaty części wnioskodawców, pomijając osoby M. H. P. oraz J. T. I. S.. W dniu 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik przesłał operat szacunkowy dotyczący nieruchomości położonej we wsi B. z dnia [...] lipca 2014 r. Jednakże pomimo upływu 4 miesięcy organ nadal nie wydał przedmiotowej decyzji ani w stosunku do wnioskodawców objętych postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. ani żadnego rozstrzygnięcia w stosunku do M. H. P. oraz J. T. I. S. Skarżący wskazali, że Wojewoda [...] dotychczas, mimo upływu wielu miesięcy od marca 2014 r., nie wydał stosownego aktu administracyjnego, a wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie został rozpoznany. W związku z tym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa termin załatwienia sprawy, jak również wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa w postanowieniu z dnia 21 lutego 2014 r. jednomiesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 Kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 Kpa. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. pełnomocnik organu oświadczył, że pod sygnaturą [...], toczy się postępowanie dotyczące J. T. S., który częściowo zrealizował prawo do rekompensaty. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa"), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie prowadzi przewlekle. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: "Kpa"), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 12 grudnia 2008 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej: I. 1) Nieruchomości gruntowej we wsi Z., powiat P., woj. t., o powierzchni [...] ha, z czego [...] ha stanowiły użytki rolne. Na nieruchomości znajdowały się: pałacyk - dziewięcioosiowy dwór, po obu stronach dworu pięcioosiowe oficyny, dwa folwarki murowane, stajnia, obora, chlewnia, owczarnia, ogród kwiatowy i sad; 2) Nieruchomości gruntowej we wsi S., powiat P., woj. t. o powierzchni [...] ha, z czego [...] ha stanowiły grunty rolne; 3) Nieruchomości gruntowej we wsi S., powiat P., woj. t. o powierzchni [...] ha gruntów rolnych; 4) Majątku ziemskiego we wsi O. (J.) i H., pow. B., woj. t. o powierzchni [...] ha, z czego [...] ha rolne. H., pow. B., woj. t. o powierzchni [...] ha, z czego [...] ha stanowiły grunty rolne. Na nieruchomości znajdował się dwór w J. (willa), budynki gospodarcze, gospodarstwo przemysłowo-rolne, mleczno-hodowlane i nasienne. W latach 20-tych założono w J. fabrykę nawozów sztucznych:" F.". Ponadto znajdowały się tam gorzelnia murowana, sad, obora murowana, owczarnia murowana, dwie stajnie murowane kryte dachówką, murowana wozownia. Właścicielem powyższych nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. był W. J. S. II. Majątku ziemskiego we wsi B., pow. T., woj. t. o pow. [...] ha, z czego [...] ha stanowiły grunty rolne. Na nieruchomości znajdowała się stajnia cugowa murowana, dwa młyny przemysłowe, gorzelnia parowa, trzy kamieniołomy, napędzane turbiną wodną o zdolności przemiału 33t. dziennie, którego współwłaścicielami na dzień 1 września 1939 r. byli: J. D., W. T. S., M. H. P., J. T. I. S. i W. M. F. I. S. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek strony postępowanie administracyjne. Zawieszone postępowanie zostało podjęte postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], odmówił skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Akta sprawy zostały zwrócone Wojewodzie [...] w dniu [...] listopada 2012 r. Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie [...] szcześciomiesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. skarżący złożyli zażalenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...]. W wyniku rozpatrzenie zażalenia Minister Skarbu Państwa postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin jednego miesiąca na wydanie rozstrzygnięcia oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn zwłoki i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W dniu 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżących złożył operat szacunkowy pozostawionej nieruchomości, wykonując tym samym treść postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], stwierdził, że A. B. R. M. D. w 1/15 części, C. J. M. F. D. w 1/15 części, J. F. W. S. w 1/10 części i G. A. S. w 1/5 części, posiadają prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości we wsi B., pow. T., woj. t. o obszarze [...] ha , w tym użytków rolnych [...] ha. W dniu 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżących złożył operat szacunkowy pozostawionej nieruchomości, wykonując tym samym treść postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda [...] postanowił odtworzyć dokument w postaci zaświadczenia Państwowego Centralnego Archiwum Historycznego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wraz z dokumentami stanowiącymi podstawę jego wydania poprzez uzyskanie odpisów oryginalnych dokumentów archiwalnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Wojewoda [...], stwierdził, że: I. A. B. R. M. D. w 1/15 części, C. J. M. F. D. w 1/15 części, G. A. S. w 1/5 części posiadają prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. D., W. T. S., M. H. P., J. T. I. S. i W. M. F. I. S. nieruchomości we wsi B., pow. T., woj. t. o pow. [...] ha, w którym [...] ha stanowiły użytki rolne, pozostałą cześć tj. [...] ha stanowiły grunty leśne i [...] ha inne grunty i nieużytki. II. Stwierdził, że zwaloryzowana wartość nieruchomości pozostawionej przez J. D., W. T. S., M. H. P., J. T. I. S. i W. M. F. I. S. we wsi B., pow. T., woj. t. - wynosi na dzień wydania decyzji – [...] zł. III. Stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z 2005 r. uprawnienie do rekompensaty stanowi 20 % wartości nieruchomości pozostawionych, opisanych w pkt II tj. [...] zł. - Uprawnienie do rekompensaty dla A. B. R. M. D. stanowiące udział w 1/15 części prawa wynosi [...] zł - Uprawnienie do rekompensaty dla C. J. M. F. D. stanowiące udział w 1/15 części wynosi [...] zł - Uprawnienie do rekompensaty dla G. A. S. stanowiące udział w 1/5 części prawa wynosi [...] zł IV. Stwierdził, że realizacja prawa do rekompensaty - w wysokości określonej w pkt III - nastąpi w formie świadczenia pieniężnego w postaci przelewu na rachunki bankowe - zgodnie z wolą stron. V. Na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014r. poz. 1090-tj.) odmówił C. M. A.- A. i V. M. A. – C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. D., W. T. S., M. H. P., J. T. I. S. i W. M. F. I. S. nieruchomości we wsi B., pow. T., woj. t. VI. Na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014r. poz.l090-tj.) odmówił A. B. R. M. D., C. J. M. F. D., G. A. S., C. M. A. – A. i V. M. A. – C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości budynkowych w majątku B. tj. stajni cugowej murowanej, dwóch młynów przemysłowych, napędzanych turbiną wodną o zdolności przemiału 33t. dziennie, gorzelni parowej, trzech kamieniołomów, drzewostanu o pow. [...] ha. W ocenie Sądu, okoliczności powyższe jednoznacznie wskazują, że skarga jest uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Wojewoda [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 Kpa nie zakończył postępowania. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu wskazanego wniosku z dnia 12 grudnia 2008 r. w części dotyczącej A. B. R. M. D., C. J. M. F. D., G. A. S. C. M. A. – A., V. M. A.-C., wydał merytoryczne rozstrzygniecie w sprawie. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem ww. decyzja Wojewody została wydana po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Organ wydał bowiem akt, czego domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. W tym miejscu wskazać jednak należy, że przepis art. 149 Ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że choć istotnie rozpoznanie przez Wojewodę wniosku z dnia 12 grudnia 2008 r. nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego, to przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że z uwagi na to, iż wniosek 12 grudnia 2008 r. był niekompletny organ dokonywał licznych czynności w celu skompletowania materiału dowodowego sprawy. Wydał w dniu 31 lipca 2012 r. merytoryczne rozstrzygniecie, które w wyniku kontroli instancyjnej zostało uchylone. Zatem nie można ocenić działania organu jako celowego unikania podejmowania rozstrzygnięcia czy lekceważenia stron postępowania. Sąd miał na względzie również okres zawieszenia postępowania administracyjnego oraz śmierć wnioskodawców w trakcie postępowania i konieczność ustalenia następców prawnych zmarłych wnioskodawców, co niewątpliwie również miało wpływ na czas trwania przedmiotowego postępowania. Mając na względzie charakter, stopień złożoności i skomplikowania sprawy, czynności podejmowane przez organ oraz okoliczności niezależne od organu, tj. śmierci stron postępowania Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa i w tym zakresie skargę oddalił. Odnośnie wniosku o zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie Sąd stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do takiego działania Sądu, natomiast należy jedynie zasygnalizować, że właściwym instrumentem w tym zakresie jest skarga powszechna uregulowana w art. 227 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi orzeczono na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.