IV SA/Wa 136/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi C. S. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę Sygn. akr IV SA/Wa 136/15 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 9 a, art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 dalej zwaną "u.g.n.") po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W. od decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., orzekającej o zwrocie na rzecz K. M. - w 1/3 części, W. M. - w 1/3 części i C. S. - w 1/3 części nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1328 ha i jednocześnie ustalającej wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 19.176,30 zł, którą wymienione osoby, stosownie do udziałów ( po 6.392,10 zł) winny wpłacić na rzecz Gminy W., w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., orzekł o zwrocie na rzecz K. M. - w 1/3 części, W. M. - w 1/3 części i C. S. - w 1/3 części nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1328 ha. Jak stwierdzono, przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i tym samym zachodzą przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji ustalono wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 19.176,30 zł. Organ wskazał, iż okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. 0,1328 ha wchodzi w skład nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0194 ha, która została nabyta przez Skarb Państwa od właścicieli nieruchomości – H. i M. M., na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] czerwca 1987 r., Rep.A-Nr [...], z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne III etap osiedla "[...]", w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). Do postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości objętej wymienioną umową notarialną mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. C. S., K. M. i W. M., jako następcy prawni byłych właścicieli wystąpili z wnioskiem z dnia 29 lipca 2013 r. o zwrot części nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w W., jako niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Z ustaleń wynika, że w wyniku podziałów, działka nr [...] została włączona do działek nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Następnie na podstawie podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., została wydzielona działka nr [...] o pow. 0,4133 ha, stanowiąca własność Gminy W., co zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...]. W decyzji organu I instancji stwierdzono, że część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. 0,1328 ha, która została wydzielona w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stała się zbędna na cel nabycia. Dalej Wojewoda [...] stwierdził, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędną, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też, w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], została wywłaszczona na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] czerwca 1987 r., Rep. A-Nr [...], z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Wojewoda wskazał, iż wobec tak ogólnie określonego celu wywłaszczenia nieruchomości, ustalenie jakie było jej przeznaczenie w ramach tej inwestycji oraz zbadanie jej realizacji na terenie wywłaszczonym, wymaga dokładnej analizy dokumentów powstałych w postępowaniu wywłaszczeniowym, tj. powołanej w umowie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1987 r., znak: [...] określającej odszkodowanie za działkę nr [...], gdzie wskazano, że nieruchomość przeznaczona jest pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu, jak również innych dokumentów, np. planów realizacyjnych czy decyzji lokalizacyjnych a następnie skonfrontowania zapisów zawartych w tych dokumentach z faktycznym wykorzystaniem terenu. W ocenie Wojewody, organ I instancji nie dokonał takiej analizy. Organ podzielił jednocześnie zarzut odwołania, że to, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i nie stanowi ona części zurbanizowanego obszaru osiedla mieszkaniowego. W powołanym w decyzji operacie szacunkowym, biegły stwierdził, że obszar W., na którym położona jest nieruchomość tworzy zurbanizowany obszar osiedla mieszkaniowego oraz kompleksu szkolno-sportowego. Sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...], jednorodzinnej przy ul. [...] oraz szkoły i ośrodka sportowego, w tym basenu miejskiego. Ponadto w planie miejscowym nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę usług oświaty i sportu. W tej sytuacji ustalenie przez organ I instancji podczas oględzin, że nieruchomość porośnięta jest trawą, znajdują się na niej pojedyncze drzewa i krzewy nie przesadza o jej niezagospodarowaniu na cel wywłaszczenia jakim było skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek warunkujących orzeczenie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgromadzony bowiem materiał dowodowy (szczątkowy) nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel nabycia nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że należy podjąć działania mające na celu odszukanie akt wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Akt można poszukiwać we własnym zasobie archiwalnym lub wystąpić do Archiwum Państwowego. Można również wystąpić do spółdzielni mieszkaniowych o odszukanie wszelkich dokumentów stanowiących podstawę realizacji osiedla mieszkaniowego - III etap osiedla "[...]" tj. planów realizacyjnych, planów zagospodarowania, koncepcji zagospodarowania lub innych dokumentów dotyczących tego osiedla. Jako dowód w sprawie organ może również dopuścić zeznania świadków, biorących udział w procesie inwestycyjnym osiedla. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji w sposób wadliwy, naruszający zasady wynikające z art. 140 u.g.n. ustalił wysokość zwrotu odszkodowania. Z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. Nr [...] z dnia [...] maja 1987 r. wynika, że za nieruchomość nr [...] ustalono na rzecz H. i M. M. odszkodowanie w wysokości 2.085.436,00 zł, zwiększono odszkodowanie o 20 %, tj. o kwotę 417.087,00 zł oraz nadano działkę własnościową nr [...] na rzecz H. i M. M. w zabudowie bliźniaczej (decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. Nr [...] z dnia [...].01.1990 r.). Zgodnie z art. 140 ust. 5 u.g.n. osoba uprawniona do uzyskania zwrotu nieruchomości zobowiązana jest zatem zwrócić odszkodowanie, które było ustalone w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie o nabyciu nieruchomości. Zwrotowi podlega zarówno odszkodowanie ustalone w formie pieniężnej, jak i nieruchomość zamienna z ustaloną dopłatą na rzecz osoby wywłaszczonej. W zaskarżonej decyzji organ I instancji pominął zupełnie fakt przyznania osobom wywłaszczonym działki budowlanej w ramach przyznanego odszkodowania za działkę nr [...]. Organ ustalił jedynie wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na rzecz Gminy W., nie orzekając o zwrocie nieruchomości zamiennej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wnieśli C. S. i K. M. Skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku Wojewody [...], organ I instancji - Starosta Powiatu W. przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. podjął, w rozumieniu zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszelkie niezbędne działania w celu dokonania dokładnego wyjaśnienia sprawy o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, koncentrując się na ustaleniach określonych w art. 137 u.g.n. oraz o orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie zwrotu nieruchomości. Nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Wizja na przedmiotowej nieruchomości potwierdziła, że nieruchomość ta pozostaje niezabudowana i stanowi ugór. Dodatkowo, skarżący podnieśli, że Burmistrz W. działkę o numerze ewidencyjnym [...] z skład w której wchodziła działka nr [...] o zwrot której wnieśli przeznaczył do dzierżawy, a następnie do sprzedaży. W tym stanie, w ocenie skarżących, uwagi Wojewody [...] na temat konieczności ustalenia jaki był konkretnie cel wywłaszczenia są bezprzedmiotowe. Jest wszystko jedno, pod jakie budownictwo została przeznaczona sporna nieruchomość, skoro nigdy nic na niej nie wybudowano, a obecnie została przeznaczona na sprzedaż. Natomiast odnosząc się do zarzutu, że Starosta nie orzekł o konieczności zwrotu nieruchomości przyznanej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną działkę, to zdaniem skarżących, okoliczność ta nie wpływa na wadliwość decyzji w zakresie orzeczenia o zwrocie. Właścicielami działki nr [...] są skarżący i nie ma przeszkód do orzeczenia o jej zwrocie. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania- Gmina W., w piśmie z dnia 27 listopada 2014 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. 0,1328 ha wchodzi w skład nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0194 ha, która została nabyta przez Skarb Państwa od H. M. i M. M., na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] czerwca 1987 r. z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne – III etap Osiedla "[...]". Umowa ta zawarta została w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n. stanowiąc, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Zasada zwrotu nieruchomości zawarta w art. 136 u.g.n. odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości. Zarówno tych wywłaszczonych na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, jak i tych, których własność przejęto lub nabyto na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a do których z mocy art. 216 u.g.n. przewidziano odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III u.g.n. Ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia, tak jak określony w umowie notarialnej z dnia [...] czerwca 1987 r., został ogólnie sformułowany, jako przeznaczenie pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, np. tych które wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, tj. akt wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wszelkich dokumentów stanowiących podstawę realizacji osiedla mieszkaniowego - III etap osiedla "[...]" tj. planów realizacyjnych, planów zagospodarowania, koncepcji zagospodarowania lub innych dokumentów dotyczących tego osiedla. Skoro w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, to przy ocenie realizacji osiedla mieszkaniowego – III etap Osiedla "[...]" należy uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, iż okoliczność, że nieruchomość porośnięta jest trawą, znajdują się na niej pojedyncze drzewa i krzewy nie przesadza jeszcze o jej niezagospodarowaniu na cel wywłaszczenia jakim było skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, skoro jednocześnie z operatu szacunkowego wynika, że nieruchomość tworzy zurbanizowany obszar osiedla mieszkaniowego oraz kompleksu szkolno-sportowego. Nabycie spornej działki nastąpiło bowiem pod budownictwo mieszkaniowe i warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości). Rozpoznając przedmiotowa sprawę, należy jednocześnie pamiętać, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu. Jednolite i utrwalone stanowisko doktryny i judykatury wskazuje, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. Wszelkie rozszerzające interpretowanie go prowadziłoby bowiem do naruszenia wynikającego z art. 136 u.g.n. zakazu przeznaczania nieruchomości na inne cele niż określone w akcie wywłaszczenia. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, wskazując na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał podkreślił, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu, a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. W realiach przedmiotowej sprawy należy przyjąć, że nie zostało wyjaśnione, czy wnioskowana do zwrotu działka, nie została w żaden sposób funkcjonalnie wykorzystana i powiązana z ogólnym celem wywłaszczenia jakim było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 140 ust. 5 u.g.n., który zawiera szczegółowe zasady rozliczania dopłaty wypłaconej w przypadku przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten przewiduje, że oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości zwaloryzowanej (według zasad, o których mowa w art. 140 ust. 2 u.g.n.). Jednakże wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być większa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu. W doktrynie przyjmuje się, że w przypadku zwrotu części nieruchomości, za którą przyznano nieruchomość zamienną, zwrot taki jest dopuszczalny pod warunkiem zwrotu nieruchomości zamiennej, przy czym zwrotowi podlegałaby cała nieruchomość zamienna, a nie jej część (choć zwracana jest część nieruchomości wywłaszczonej). Jeśli nieruchomość zamienna ma wartość większą od wartości zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej, różnicę należy rozliczyć jako dopłatę należną osobie, która zwraca nieruchomość zamienną. Wobec powyższego, zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potrzebnego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji dało podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.