I OSK 3016/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 305/15 w sprawie ze skargi W.M. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 listopada 2014 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 305/15 oddalił skargę W. M. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 listopada 2014 r. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. W. M. poinformował Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, że "Ośrodek Polityki Społecznej w Warszawie" zażądał od niego udostępnienia treści umowy darowizny mieszkania na rzecz córek oraz uzależnił od tego udzielenie pomocy, o którą wnioskował. Niezależnie od powyższego OPS wystąpił do administratora danych mieszkania, w którym jest lokatorem, o ujawnienie numeru księgi wieczystej mieszkania stanowiącego własność jego dzieci i administracja "[...]" je ujawniła. Następnie OPS skorzystał z informacji znajdujących się w internetowej bazie danych dotyczących mieszkania jego dzieci i załączył do akt jednej ze spraw toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Powołując się na art. 51 ust. 2 i ust. 5 Konstytucji RP W. M. zwrócił się o udzielenie odpowiedzi czy w opisanej wyżej sytuacji zostały naruszone przepisy, które Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ma chronić. W dniu 17 grudnia 2014 r. W. M. wezwał Generalnego Inspektora do usunięcia naruszenia prawa, w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z dnia 17 listopada 2014 r. W piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych poinformował zainteresowanego, że jedynie w decyzji administracyjnej, wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie oceny legalności procesu przetwarzania danych osobowych (np. kontrolnego) i na podstawie przytoczonych w jego toku ustaleń, oraz z uwzględnieniem obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów prawa – w szczególności ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.) - Generalny Inspektor może zająć wiążące stanowisko. Organ powołał się na określony w art. 12 ww. ustawy zakres zadań Generalnego Inspektora i stwierdził, że nie jest zobowiązany do udzielania porad prawnych, której to pomocy mogą udzielić podmioty zajmujące się tym zawodowo. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w zakresie niezbędnym do przyznawania i udzielania świadczeń z pomocy społecznej, można przetwarzać dane osób ubiegających się i korzystających z tych świadczeń dotyczące: pochodzenia etnicznego, stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Organ podał też, że art. 12 ustawy o ochronie danych osobowych, nie uprawnia Generalnego Inspektora do ingerowania w określone ustawowo kompetencje innych organów i sądów, wkraczania w prowadzone w zakresie ich właściwości postępowania i dokonywania merytorycznej oceny poszczególnych czynności wykonywanych w ramach tych postępowań. Wyjaśniono także, że w kwestii terminów załatwiania spraw przez organ, ustawodawca wypowiedział się jedynie w art. 22 ustawy stanowiąc, że postępowanie w sprawach nieuregulowanych prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych art. 35 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania do udzielania odpowiedzi na pytania, które są realizacją zadania określonego w art. 12 pkt 6 ustawy o ochronie danych osobowych. Organ poinformował jednocześnie zainteresowanego, że wiele informacji na temat zasad przetwarzania danych osobowych, w tym treść przepisów i wskazówki ich stosowania w praktyce, znajdują się na stronie internetowej organu. W skardze na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych W. M. wskazał, że organ nie odpowiedział na jego wniosek z dnia 17 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skarga, o której mowa w art. 12 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, jest powszechnie dostępnym środkiem prawnym inicjującym uproszczone, o charakterze kontrolnym postępowanie, bez toku instancyjnego. Jego efektem nie jest wydanie rozstrzygnięcia adresowanego do składającego skargę, lecz jedynie powiadomienie go o sposobie jej załatwienia. Nie ma przy tym podstaw ku temu, aby do przyznanego Generalnemu Inspektorowi prawa (a zarazem nałożonego na niego obowiązku) rozpatrywania skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych, nie stosować zgodnie z ogólną wskazówką zamieszczoną w art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących skargi (art. 221 i n. k.p.a.). Tak samo odnieść się trzeba do przepisów wykonawczych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Sąd podkreślił, że przedmiotem skargi jest w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Skarga może zatem dotyczyć np. niedopełnienia przez organ przetwarzający dane obowiązków informacyjnych wskazanych w art. 24 i 25 ustawy o ochronie danych osobowych, braku dbałości administratora o merytoryczną poprawność przetwarzanych danych, przetwarzania tych danych w innym celu niż, dla których zostały zebrane, bezpodstawnego nieudostępnienia danych, jak też bezprawnego udostępnienia danych ze zbioru innym osobom, utrudniania sprawowania kontroli, o której mowa w art. 32 ustawy, niewłaściwego (niedostatecznego) zabezpieczenia danych itd. W ocenie Sądu pismo W. M. z dnia 17 listopada 2014 r., nie jest skargą, o której mowa w art. 12 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Dotyczy ono w istocie żądania zajęcia stanowiska, wydania opinii prawnej, sprowadzającej się do oceny prawidłowości stosowania prawa materialnego i procesowego przez organ właściwy w sprawach pomocy społecznej. Można się w nim doszukać również prośby o udzielenie porady prawnej dotyczącej opisanej przez skarżącego sytuacji. Wymienionych wyżej zadań nie obejmuje zaś ani omawiany przepis art. 12 ustawy, ani też żaden inny przepis ustawy o ochronie danych osobowych. Reasumując Sąd stwierdził, że skoro Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie był zobowiązany żadnym przepisem prawa czy to do wydania określonego aktu, czy też do dokonania stosownej czynności, nie sposób zarzucić mu, by pozostawał w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. M., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 149 § 1 P.p.s.a., wskutek przyjęcia przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego na podstawie materiałów dowodowych niezgodnie z procedurą administracyjną, a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli działań organu i zaakceptowanie naruszenia przez organ administracji art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie tego, że: - postępowanie w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883 ze zm.) zostało zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęte w dniu 17 listopada 2014 r.; - organ potraktował pismo skarżącego z dnia 17 listopada 2014 r. jako skargę bez uprzedniego zbadania jaki był faktyczny cel złożenia ww. pisma przez skarżącego; 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić, a konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna zostać uwzględniona; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 2 oraz art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie danych osobowych polegające na przyjęciu, że pismo skarżącego z dnia 17 listopada 2014 r. nie jest skargą bez dokładnego zbadania jego treści oraz usunięcia ewentualnych wątpliwości co do jego treści poprzez zwrócenie się do skarżącego w celu doprecyzowania żądania; 2. niezastosowanie art. 222 k.p.a. polegające na dowolnym przyjęciu przez organ, że pismo z dnia 17 listopada 2014 r. nie jest skargą pomimo, że z treści pisma wynika, że skarżący wskazując określone naruszenia prawa oraz oczekuje działań ze strony organu; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 63 § 2 k.p.a. polegające na dokonaniu przez organ swoistej wykładni zgłaszanych żądań i przekładanie zawartych w piśmie przez skarżącego twierdzeń na konkretne żądanie; 4. niezastosowanie art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych pomimo faktu, że skarżący w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. wskazał konkretne działania organu administracji stanowiące naruszenie przepisów prawa oraz oczekiwał od organu podjęcia działań zmierzających do ich usunięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy; 2. przyznanie pełnomocnikowi skarżącego od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając pismo skarżącego z dnia 17 listopada 2014 r. stwierdził, że stanowiło ono w istocie żądanie zajęcia stanowiska, wydania opinii prawnej, sprowadzającej się do oceny prawidłowości stosowania prawa materialnego i procesowego przez organ. Nie stanowiło ono natomiast skargi, o której mowa w art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.). Z poglądem takim nie można się zgodzić. Przejawem władczych uprawnień służących Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych jest przyznana mu kompetencja do wydawania m.in. decyzji administracyjnych i rozpatrywanie - w trybie kodeksu postępowania administracyjnego - skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych (art. 12 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Pojęcie skargi użyte w tym przepisie powinno być rozumiane szeroko, jako środek prawny służący zainteresowanym osobom do zgłaszania wszelkich nieprawidłowości w zakresie przetwarzania danych osobowych zarówno we własnych sprawach, jak też w sprawach innych osób. W przypadku, gdy skarga dotyczy sytuacji prawnej skarżącego organ ten jest władny i zobligowany do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy dane osobowe skarżącego są w istocie przetwarzane, jeżeli tak, to w jakim celu i czy następuje to z poszanowaniem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Ustalenia takie mogą zostać poczynione w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego, co do zasady według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1425/16). Powyższe oznacza zatem, że skarga, o której mowa w art. 12 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych jest powszechnie dostępnym środkiem prawnym inicjującym uproszczone postępowanie o charakterze kontrolnym. Rezultatem tego postępowania nie jest wydanie rozstrzygnięcia adresowanego do osoby składającej skargę (wnioskodawcy), natomiast osoba ta powinna być powiadomiona o sposobie załatwienia skargi i o podjętych w wyniku jej złożenia krokach (wydaniu poleceń, usunięciu uchybień i innych). Organ wszczyna zatem i prowadzi postępowanie na wniosek strony według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzyga sprawę indywidualną strony w zakresie objętym jej wnioskiem. Mając powyższe na względzie należy uznać, że zarówno Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zakwalifikowały pismo skarżącego z dnia 17 listopada 2014 r. W piśmie tym W. M. zwrócił się do organu o podjęcie działań w związku z czynnościami Ośrodka Pomocy Społecznej, który gromadził informacje dotyczące jego osoby. Obowiązek dostarczenia organowi pomocy społecznej dokumentów - umowy darowizny mieszkania powinno podlegać kontroli Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, wobec treści art. 51 ust. 2 i 5 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że intencją strony było wszczęcie postępowania administracyjnego, zmierzającego do usunięcia istniejących, zdaniem skarżącego, nieprawidłowości. Podkreślić należy, że o kwalifikacji wniesionego przez stronę pisma decyduje jego treść, przy czym ciężar ten spoczywa na organie administracji publicznej. W sytuacji gdyby z treści skargi lub wniosku nie można było określić należycie ich przedmiotu, organ powinien wezwać do złożenia wyjaśnienia lub uzupełnienia. W rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie powziął wątpliwości, odnośnie treści pisma W. M. z dnia 17 listopada 2014 r., a zatem, wobec zakresu żądania, po stronie organu zaistniał obowiązek merytorycznego działania. W konsekwencji rolą organu było rozpatrzenie skargi, o jakiej mowa w art. 12 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, w toku postępowania administracyjnego w formie przewidzianej prawem. Niezakończenie postępowania administracyjnego wszczętego skargą z dnia 17 listopada 2014 r., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązywało Sąd I instancji do zastosowania art. 149 P.p.s.a. W rezultacie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że w sprawie brak było znamion bezczynności organu administracji publicznej, należy uznać za błędne. Udzielenie skarżącemu przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wyjaśnień w piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. uznać należy za niewystarczające. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.