II SA/Wa 1696/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na akt Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia aktu - oddala skargę - Dyrektor Archiwów Państwowych aktem z [...] maja 2006 r. ustalił Fundację [...], jako jednostkę wytwarzającą materiały archiwalne i zobowiązał ją do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego. Dnia [...] listopada 2013 r. Fundacja wniosła do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o uchylenie, zmianę lub wygaszenie ww. aktu. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w dniu [...] maja 2014 r. wydał akt, mocą którego stwierdził brak podstaw do uchylenia kwestionowanego aktu z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że Fundacja [...], obok innych fundacji z udziałem 100% Skarbu Państwa, posiada status państwowej jednostki organizacyjnej w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Tłumacząc tą materię, odniósł się także do treści art. 33 ustawy - Kodeks cywilny. Zwrócił też uwagę na fakt, że okoliczność, iż fundacja może otrzymywać środki z różnych źródeł, w tym niepaństwowych, w ocenie organu, nie zmienia jej statusu prawnego. Od powyższego aktu skargę do tutejszego Sądu wywiodła Fundacja [...], zarzucając naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, art. 1a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa oraz art. 45 ustawy o finansach publicznych – poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że fundacja Skarbu Państwa jest państwową jednostką organizacyjną. Zarzuciła też organowi nieuprawnione powoływanie się na stanowisko Ministra Skarbu Państwa. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, podkreślając dodatkowo, że sektor finansów publicznych tworzą państwowe osoby prawne, a taką nie jest skarżona Fundacja. Zwróciła też uwagę na fakt, że powszechnie uznaje się, iż państwowe jednostki organizacyjne to jednostki pozbawione osobowości prawnej, wykonujące zadania publiczne, lecz powołane na podstawie odrębnych przepisów. Wskazała również na oddzielenie organizacyjne fundacji od osoby fundatora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w skarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z postanowieniami art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. Nr 171, poz. 1396 ze zm.), który stanowi podstawę materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie aktu, wskazuje, iż: "archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne" (ust. 1). "Jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala: 1) w odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością obszar całego Państwa – Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych; 2) w odniesieniu do innych jednostek – dyrektor właściwego archiwum państwowego" (ust. 3). Ustawa archiwalna nie określa formy prawnej "tworzenia" archiwum zakładowego i "ustalania" jednostki, w których takie archiwum ma być utworzone. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie, tworzenie archiwum zakładowego i ustalenie przez właściwy organ administracji jednostki, w której takie archiwum ma funkcjonować jest aktem administracyjnym w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza treści tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji. Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 1 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przechodząc zaś do istoty niniejszej sprawy, to sprowadzała się ona do oceny tego, czy fundacja, może być uznawana za państwową jednostkę organizacyjną, o jakiej mowa w art. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W myśl przywołanej regulacji: "Materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego, zwanymi dalej "materiałami archiwalnymi", są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie". W pierwszej kolejności podkreślenia wymagała okoliczność, że przy dokonywaniu wykładni danej normy prawnej, należy odnosić się przede wszystkim do treści aktu prawnego, którego część stanowi dany przepis, a także do całości treści danej normy, która tworzy pewnego rodzaju jedność funkcjonalną. W wyżej powołanym przepisie ustawodawca posłużył się bardzo szerokim sformułowaniem – "działalność Państwa Polskiego". Stąd należy wywodzić, że intencją twórcy omawianej ustawy było odniesienie się do wszelkich przejawów aktywności Państwa Polskiego, w zakresie przedmiotu określonego w niniejszej ustawie. Jako uzasadniona jawi się więc konkluzja, że przedmiotem zainteresowania omawianego aktu prawnego ustawodawca uczynił wszystkie efekty działań dokonywanych przez stronę – tj. przez szeroko zdefiniowane Państwo Polskie. W ocenie tutejszego Sądu, tak szeroka definicja - "działalność Państwa Polskiego" - jaką posłużył się ustawodawca tworząc art. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, jak też dodatkowe wskazanie na materię efektów działań podejmowanych przez poszczególne organy Państwa, jak też przez inne państwowe jednostki organizacyjne uzasadniają tezę, że odkodowywania pozostałych zwrotów użytych w omawianym przepisie, w tym m.in. zwrotu – "państwowa jednostka organizacyjna" – również należy dokonywać w sposób rozszerzający, a nie zawężający. Taka wykładnia pozostaje w zgodzie z intencją ustawodawcy, wprost sformułowaną w powyższym przepisie. Nadto wykładnię taką uzasadnia zasada racjonalizmu ustawodawcy. Nie sposób bowiem skutecznie zakładać, aby racjonalny ustawodawca, tworząc dany przepis, chciał osiągnąć równocześnie dwa sprzeczne ze sobą cele, tj. aby chciał odnieść się do jak najszerszego kręgu przedmiotowego, ograniczając jednocześnie ten krąg. Takie działanie byłoby więc nie tylko sprzeczne z wyżej przytoczoną zasadą prawidłowej legislacji, ale również przeczyłoby zasadom logiki. Dokonując wykładni powyższego pojęcia – "państwowa jednostka organizacyjna" – zasadnym jest też odniesienie się do treści art. 33 ustawy - Kodeks cywilny, w myśl którego, osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "jednostki organizacyjne", jest tutaj również niezmiernie szerokie. Obejmuje bowiem wszelkie podmioty, które posiadają osobowość prawną. W rozumieniu powołanego przepisu, fundacja posiadając osobowość prawną, jest szeroko rozumianą jednostką organizacyjną. W sytuacji zaś, gdy mamy do czynienia z fundacją Skarbu Państwa, która to okoliczność jest niesporna w niniejszej sprawie, uprawnionym jest określenie jej mianem "państwowej jednostki organizacyjnej". Takie sformułowanie wskazuje bowiem nie tylko na fakt, że dany podmiot posiada osobowość prawną. Dodatkowo określa też sposób jego powstania wskazując, że fundatorem był Skarb Państwa. Na marginesie, w świetle powyższych dywagacji, zwrócić należało też uwagę na to, że błędne są wywody skarżącego zmierzające do stwierdzenia, że państwowe jednostki organizacyjne są podmiotami pozbawionymi osobowości prawnej. Takie twierdzenia stanowiłyby nadmiernie zawężającą wykładnię omawianego sformułowania, a wręcz pozostawałyby w sprzeczności z art. 33 K.c. Byłyby też sprzeczne z poglądami tutejszego Sądu, zaprezentowanymi w zbieżnej tematyce w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 1069/12, czy II SA/Wa 1488/13, które ten Sąd w pełni podziela. Wobec powyższego, jako uprawniona jawi się konkluzja, że fundacja Skarbu Państwa, w rozumieniu art. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, jest państwową jednostką organizacyjną. Powstała jako efekt działalności Państwa Polskiego. Powołał ją bowiem do życia Skarb Państwa. Będąc zaś państwową jednostką organizacyjną, musi podporządkować się obowiązkom wynikającym z ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, które to obowiązki Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych sformułował prawidłowo w skarżony akcie. Dodatkowo uwypuklić należało, że nietrafne są wywody skarżącego, iż wykładni zwrotu – "państwowa jednostka organizacyjna" – należało dokonywać w nawiązaniu treści art. 45 ustawy o finansach publicznych, czy w nawiązaniu do art. 1a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Powyższe regulacje nie zmieniają bowiem faktu, że Fundacja [...], jest fundacją Skarbu Państwa, tj. tego, że Skarb Państwa był jej fundatorem. Nadto, bez wpływu na obiektywne efekty działalności Państwa Polskiego w postaci powołania do życia przedmiotowej fundacji, pozostają kwestie związane z finansowaniem poszczególnych jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).