I OSK 1887/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2270/12 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od Gminy Ł. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 2 października 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia 10 lipca 1976 r. nr rol. [...], sprostowaną postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy w Ł. z dnia 16 grudnia 1993 r., którą przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...] położoną we wsi N., stanowiącą własność H. i S. małż. J. Uzasadniając swoje stanowisko Minister podał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia 10 lipca 1976 r. stanowił art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Treść art. 31 określała właściwość organu do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych tą ustawą, które dotyczyły odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na własność Państwa – wskazując jako organ właściwy naczelnika gminy. Art. 28 zawierał natomiast materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. Dyspozycja zawarta w ust. 1 tego przepisu wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. W niniejszej sprawie zgodnie z aktem własności ziemi z dnia 30 maja 1975 r. nr [...] właścicielami nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia 10 lipca 1976 r. byli H. i S. małż. J. Zatem tylko te osoby mogły wystąpić z wnioskiem o przekazanie przedmiotowych nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby taki wniosek został przez dawnych właścicieli złożony. O braku złożenia wniosku świadczy już sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia 10 lipca 1976 r., w której brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właścicieli przejmowanych nieruchomości. W aktach sprawy brak jest równocześnie dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia wniosku przez H. i S. małż. J., natomiast według oświadczenia S.J. z dnia 23 sierpnia 1993 r. i H.J.z dnia 14 maja 2012 r. wniosku takiego nie składali. Wobec powyższego Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne uzależnione było od złożenia przez zainteresowanego rolnika stosownego wniosku, to ustalenie, że w konkretnej sprawie taki wniosek nie został złożony musi skutkować uznaniem, iż decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem Minister podniósł, że decyzja z dnia 10 sierpnia 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia 10 lipca 1976 r. jest słuszna. Przy czym organ nie podzielił stanowiska Gminy, zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Wyjaśnił, że obecnie przejęta na własność Państwa nieruchomość stanowi w części własność Gminy Ł., a w części znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednakże prawa do ww. nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia tych praw wobec opisanej nieruchomości. Zatem późniejsze losy prawne nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. Mając powyższe na uwadze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 2 października 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 sierpnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia 10 lipca 1976 r. Skargę na wskazaną decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Ł., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazała, że w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieruchomość przejęta opisaną decyzją z 1977 r. nie jest własnością Skarbu Państwa a Gminy Ł., a więc w wyniku unieważnienia decyzji nie może dojść do zwrotu nieruchomości. Dodatkowo od jej przejęcia upłynęło 35 lat, czyli okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. W takiej sytuacji organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia. Ponadto skarżąca poddała w wątpliwość brak zgody wnioskodawcy na przejęcie gruntu przez Skarb Państwa, na co wskazuje brak zaskarżenia decyzji o przejęciu nieruchomości. Niezależnie od powyższego organ I instancji nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2270/12 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...]. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, w sprawie niniejszej, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uznały, że przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. jest art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118, dalej u.p.g.r.). Przepis ten pozwalał na przekazywanie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jedynie na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty (art. 28 ust. 1 u.p.g.r.). Przejęcie części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa rolnego można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną (art. 28 ust. 2 u.p.g.r.). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 ust. 1 u.p.g.r.) z tym, że przepisy ustawy dotyczące naczelnika gminy stosowało się również do naczelnika miasta i gminy (art. 38 u.p.g.r.), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia 10 lipca 1976 r. dotyczyła przekazania na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego składającego się z działek ewidencyjnych nr [...]. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu własności ziemi z dnia 30 maja 1975 r. nr [...] wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli H.i S. małż. J. Zatem, w świetle powołanego art. 28, tylko oni mogli wystąpić o przekazanie tej nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Jednocześnie konieczną przesłanką do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Bez takiego wniosku nie mogło toczyć się postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie art. 28 ust. 1 u.p.g.r. Z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia 10 lipca 1976 r. co prawda nie wynika, w ocenie WSA, że została ona wydana na wniosek b. właścicieli, jednakże z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie, czy wniosek o przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne został złożony. W uzasadnieniach decyzji administracyjnych organy obu instancji stwierdzają natomiast jedynie, że w dokumentach archiwalnych brak jest takiego wniosku, jak również jakiejkolwiek wzmianki o nim. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro odpowiedź w tej kwestii nie wynika z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia 10 lipca 1976 r., jak również z akt sprawy to należało, w celu ewentualnego odnalezienia wniosku, zwrócić się także do właściwych archiwów państwowych. Przy czym oświadczenia byłych właścicieli nieruchomości o niezłożeniu przez nich takiego wniosku, nie może stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia faktu jego braku. Jednocześnie z akt dokumentacyjnych sprawy nie wynika, aby organy administracji podejmowały próby odnalezienia tego wniosku. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pierwszej instancji zaznaczył, że ma świadomość, iż w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, a oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, nie mniej jednak nie oznacza to zwolnienia organów administracji z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Rażąca wadliwość decyzji administracyjnej nie może być przypuszczalna. Nie można bowiem wykluczyć, że wniosek byłych właścicieli o przejęcie omawianego gospodarstwa został złożony i stosowne wzmianki w tym zakresie znajdują się we właściwych archiwach. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi, że ewentualną wadę decyzji (brak wniosku) może sanować fakt nie złożenia przez rolnika odwołania od decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne. Za bez znaczenia uznał też podniesiony przez stronę skarżącą zarzut dotyczący ustalenia czy nastąpiły spłaty pieniężne za przekazaną nieruchomość. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie może mieć bowiem wpływu na ocenę w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. W stanie prawnym przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył również, że organy obu instancji w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wskazać przy tym należy, iż obecnymi właścicielami przejętej decyzją z dnia 10 lipca 1976 r. na własność Państwa nieruchomości są Gmina Ł. w odniesieniu do działki nr [...] (działka pozostaje w trwałym zarządzie Ośrodka Sportu i Rekreacji w Ł.) oraz Skarb Państwa – Państwowa Agencja Nieruchomości Rolnych w odniesieniu do działki nr [...]. Wobec czego organ nadzoru powinien zbadać, zdaniem Sądu, w wyniku jakich czynności prawnych nastąpiło przeniesienie prawa własności tych gruntów i czy obrót ten ma charakter trwały i nieodwracalny czy też organ może cofnąć dokonane czynności mocą swoich orzeczeń. W związku z tym wyjaśnić należało, w ocenie WSA, czy i w jakim zakresie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ł. mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne. W związku z tym, że ustalenia co do nieodwracalnych skutków prawnych albo ich braku nie zostały w niniejszej sprawie poczynione WSA uznał, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca również z tego powodu wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zarzucił w niej wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 156 § 2 k.p.a. przejawiające się w uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 2 października 2012 r., znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 sierpnia 2012 r., znak: [...], i wskazaniu przez tenże Sąd, że Minister nie ustalił w toku postępowań poprzedzających wydanie tych decyzji, czy zachował się dokument potwierdzający złożenie wniosku o przejęcie nieruchomości, w sytuacji, gdy z zebranej dokumentacji jednoznacznie wynika, że akta przedmiotowej sprawy są kompletne i nie podlegały zarchiwizowaniu, tak więc Minister wydając decyzję bazował na pełnym materiale dowodowym, a także zarzucenie organowi, iż nie zbadał, czy w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, pomimo że było to przedmiotem rozważań i zostało ujęte w uzasadnieniach uchylonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 156 § 2 k.p.a. przejawiające się w uchyleniu obydwu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sytuacji braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego nietrafny jest zarzut, iż organ nie ustalił w sposób dostateczny czy zachował się wniosek o przejęcie nieruchomości oraz nie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne co wykluczałoby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie uznać należy za usprawiedliwione. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nieważność decyzji polegająca na rzucającej się w oczy niezgodności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną nie może być domniemana. Podobna zasada odnosi się również jednak co do faktu istnienia lub nieistnienia wniosku, o którym mowa w art. 28 ww. ustawy. Organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że w zachowanych aktach sprawy (jak podniesiono w skardze kasacyjnej – kompletnych aktach) brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wniosku, na wniosek taki nie powołuje się też decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji istotny jest też fakt złożenia oświadczenia w 1993 r. przez byłego właściciela nieruchomości, że oboje małżonkowie nie składali wniosku o przejęcie ich gospodarstwa. W tych okolicznościach, wskazówka zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skierowana do organu administracji, dotycząca konieczności poszukiwania wniosku lub wzmianki o nim w archiwach państwowych wydaje się niecelowa i zmierzająca do przewlekłości postępowania. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów na to, że część akt dawnych w niniejszej sprawie została przekazana do archiwum, wobec czego trudno byłoby określić zakres koniecznych do przeprowadzenia poszukiwań. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że organ administracji nie rozważył czy w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, wykluczające zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniach obydwu decyzji rozważania takie zostały zawarte i NSA podziela wyrażone tam poglądy. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien ocenić skargę Gminy Ł. mając na uwadze wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 207 § 2 p.p.s.a.