IV SA/Wa 2553/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego J. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] Prezes Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: kpa) oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1206 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji tego organu z dnia [...] września 1993 r. Nr [...] potwierdzającej uprawnienia kombatanckie nabyte przez stronę orzeczeniem ZBoWiD. Z akt sprawy wynika, że J.P. uzyskał uprawnienia kombatanckie z mocy orzeczenia Zarządu Wojewódzkiego ZBoWiD w W. z dnia [...] lutego 1976 r. Decyzją z dnia [...] września 1993 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych potwierdził uprawnienia kombatanckie nabyte przez stronę orzeczeniem ZBoWiD. W związku z postępowaniem w sprawie wniosku o mianowanie J/.P. na stopień porucznika organ podjął wątpliwości dotyczące jego życiorysu i w konsekwencji zainicjował przeprowadzenie odpowiedniej kwerendy, w tym uzyskania szczegółowego przebiegu służby wojskowej m. in. wykluczenia służby w Informacji Wojskowej. Z uzyskanych przez organ informacji wynika, że J. P. od [...]czerwca 1946 r. do [...] lipca 1947 r. służył jako żołnierz Ludowego Wojska Polskiego w Informacji Wojskowej, a ponadto od lutego 1949 r. do listopada 1954 r. pracował w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego. Wobec powyższego organ stwierdził, że do uprawnień kombatanckich nadanych J.P. miała zastosowanie negatywna przesłanka zawarta w art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W konsekwencji ujawnienia ww. okoliczności organ uznał, że decyzja z dnia [...] września 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i decyzją z dnia [...] października 2014 r. stwierdził jej nieważność. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez J.P. organ wydał powołaną na wstępie decyzję utrzymując w mocy swoje rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazując na cechy rażącego naruszenia prawa. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie, w wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że do stanu faktycznego ma zastosowanie przepis art. 25 ust 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust.2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, zgodnie z którym pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa, Informacji Wojskowej, a także nadzorujących ja komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że na temat pełnienia służby lub funkcji i zatrudnienia w strukturach UB, SB i IW oraz wynikających stąd konsekwencji dla bytu posiadanych uprawnień kombatanckich wielokrotnie wypowiadały się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny oraz Sąd Najwyższy. Organ powołał się m. in. na wykładnię art. 21 ust 2 pkt 4 lit a wyżej wskazanej ustawy dokonaną przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, iż określenie "osoba zatrudniona" oznacza również osoby zatrudnione w aparacie bezpieczeństwa publicznego w ramach stosunku pracy (uchwała 7 sędziów SN z dnia 7.05.1992 r. II U2P 7/91, OSNCP 1992 r. Nr 10 poz. 174). Organ przypomniał także, że ww. przepis oceniany był następnie przez Trybunał Konstytucyjny, który w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r. sygn. K 15/91, interpretując pojęcie zatrudnienia w aparacie bezpieczeństwa publicznego, uznał, że oznacza ono pozostawania w stosunku pracy zarówno na podstawie umowy o pracę jak też innych podstawach (mianowanie, powołanie). Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że "współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi. Dotyczy to zarówno aparatu represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce. Jednostkami, które wypełniały wyżej wskazane kryteria aksjologiczne i które mogą być zaliczone do "komunistycznego aparatu represji w Polsce" były struktury Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej". Prezes Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, mając na uwadze zatrudnienie J.P. w strukturach Bezpieczeństwa Publicznego stwierdził, że w sposób oczywisty fakt ten stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Uznał, że treść decyzji o potwierdzeniu uprawnień nabytych orzeczeniem ZBoWiD pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Powyższa decyzja z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.P., który wniósł o uchylenie decyzji Szefa Urzędu do Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji własnej z dnia [...] września 1993 r. nr [...] oraz o uchylenie decyzji Szefa Urzędu ds. Kombatantów I Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2014 nr [...] . W uzasadnieniu skargi J.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł, że brał udział w Powstaniu Warszawskim jako jeden z najmłodszych uczestników. Walczył w zgrupowaniu Armii Krajowej - "Baszta" pod pseudonimem "[...]" niejednokrotnie narażając życie. Wskazał, że walczył aż do kapitulacji, a za udział w Powstaniu był wielokrotnie odznaczany (Warszawskim Krzyżem Powstańczy w 1982 r., Krzyżem Armii Krajowej w 1990 r. oraz Medalem "Pro Patria" w 2012 r.) Skarżący podniósł, że nie mając żadnego oparcia zgłosił się wprawdzie do pracy w Ministerstwie Bezpieczeństwa, jednakże jego zasługi dla Ojczyzny są niewyobrażalne. Zaznaczył, że po kapitulacji Powstania Warszawskiego znalazł się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, jako bardzo młody człowiek, częściowo pozbawiony rodziny, gdyż ojciec został zamordowany przez Gestapo, bez mieszkania i pracy. W związku z powyższym ukończył kurs dla kierowców i mając zawód zatrudnił się jako szofer w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, gdzie pracował przez pięć lat, a następnie podjął pracę w Zakładzie Transportu Samochodowego Narodowego Centrum Badań Jądrowych w Ś.. Podkreślił, że pracę swoją wykonywał bardzo sumiennie i odpowiedzialnie. Skarżący podkreślił, że ma obecnie 85 lat i trudno mu się pogodzić z utratą uprawnień kombatanckich, tym bardziej, że w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego nie pełnił żadnej funkcji. Wskazał, że praktycznie całe jego bohaterstwo (czego nikt nie może kwestionować) zostało jednym formalnym przepisem przekreślone, zawód, który wykonywał nie był zawodem funkcyjnym, a Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego było dla niego tylko pracodawcą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 25 ust 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1206 ze zm.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i uwzględnia skargę m. in. w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Na wstępie należy stwierdzić - jak słusznie zauważył organ - że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem o szczególnym charakterze, a stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że podstawowym powodem stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 1993 r. Nr [...] było ujawnienie nowych okoliczności nieznanych organowi w dacie potwierdzania uprawnień kombatanckich w drodze ww. decyzji z dnia [...] września 1993 r. wskazujących, że J.P. od [...] czerwca 1946 r. do [...] lipca 1947 r. służył jako żołnierz Ludowego Wojska Polskiego w Informacji Wojskowej, a ponadto od lutego 1949 r. do listopada 1954 r. pracował w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, w związku z czym w niniejszej sprawie miała zastosowanie negatywna przesłanka zawarta w art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Należy jednakże zaznaczyć, że podstawa faktyczna, na którą powołał się organ, wyczerpuje przesłanki do wszczęcia zupełnie innego trybu nadzwyczajnego przewidzianego w odniesieniu do decyzji ostatecznych tj. wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tymczasem organ uznał, że wskazana okoliczności stanowi jedyną i dostateczną podstawę do uznania, że decyzja z dnia [...] września 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu stanowisko takie jest co najmniej przedwczesne, szczególnie zważywszy, że organ nie dokonał - oprócz stosunkowo pobieżnej analizy orzecznictwa Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego - żadnej oceny w zakresie stopnia naruszenia prawa w wyniku wydania decyzji z dnia [...] września 1993 r. Należy w tym miejscu wskazać na powszechnie akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych, której istota sprowadza się do konkluzji, że okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie mogą być jednocześnie wystarczającym i jedynym powodem dla stwierdzenia nieważności decyzji i na odwrót. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ powołał się wprost na przesłankę wznowienia postępowania (ujawnienie nowych okoliczności istniejących w dacie orzekania, a nieznanych organowi), zaś wznowienie postępowania i eliminacja w tym trybie decyzji organu z [...] września 1993 r. nie jest możliwe z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, to w takim przypadku nie można ocenić jako prawidłowe zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności w oparciu o tę samą okoliczność faktyczną bez dokonania odpowiednich rozważań w zakresie charakteru naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że służba w Informacji Wojskowej, a także praca w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, stanowi negatywną przesłankę zawartą w art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego do potwierdzenia posiadania uprawnień kombatanckich. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie decyzja nie zapadła w postępowaniu potwierdzającym uzyskanie uprawnień kombatanckich, gdyż takie zostało zakończone decyzją organu z dnia [...] września 1993 r., lecz w postępowaniu nieważnosciowym. W tym trybie zaś nie wystarczy zwykłe zestawienie stanu prawnego i okoliczności faktycznych do ustalenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Istotna staje się waga naruszenia prawa, a od organu prowadzącego postępowanie weryfikacyjne oczekiwane jest dokonanie pewnego procesu wartościującego i pełnej, rzetelnej oceny na podstawie wszystkich okoliczności sprawy. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżący zatrudniony był w strukturach Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, choć wyłącznie w charakterze szofera. Jednocześnie poza sporem pozostaje również fakt, że skarżący walczył w zgrupowaniu Armii Krajowej - "Baszta" jako łącznik o pseudonimie "[...]" aż do kapitulacji i za udział w Powstaniu był wielokrotnie odznaczany m. in. Warszawskim Krzyżem Powstańczy w 1982 r.. oraz Medalem "Pro Patria" w 2012 r. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest dokonanie oceny czy wydanie decyzji z dnia [...] września 1993 r. i potwierdzenie uprawnień kombatanckich nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa czyli naruszeniem norm prawa, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym a waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Organ zobligowany jest również do dokonania oceny czy wydana decyzja z dnia [...] września 1993 r. wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne nie do pogodzenia z zasadą praworządności wyrażoną w Konstytucji RP. Oceny tej należy dokonać przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z życiorysem J.P. a odpowiednia argumentacja powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Rozpatrując na nowo sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 1993 r. Nr [...] organ związany będzie oceną prawną wyrażoną w tym wyroku oraz wytycznymi w nim zawartymi i dokona ponownej oceny charakteru naruszenia prawa. W zależności od jej wyniku stwierdzi nieważność swojej decyzji z dnia [...] września 1993 r. Nr [...] lub też brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.