II SA/Rz 1566/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależenie pobranego równoważnika pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej na rzecz skarżącego R. P. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. P. jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z [...] października 2014 r. nr [...], wydana w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. Po rozpatrzeniu wniosku R. P. z 1 września 2010 r. Dyrektor Zakładu Karnego [...] decyzją z [...] września 2010 r. przyznał R. P. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania począwszy od 13 sierpnia 2010 r. Pismem z 27 marca 2012 r. R. P. poinformował Dyrektora ZK, że jego małżonka E. P. nabyła 1/3 spadku po zmarłym ojcu J. S. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 29 czerwca 2011 r. sygn. [...]. Dyrektor Zakładu Karnego decyzją z [...] maja 2012 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 19 października 2010 r. decyzji z [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki uprawniającej go do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, począwszy od dnia uzyskania przez jego małżonkę tytułu prawnego do budynków mieszkalnych usytuowanych w miejscowości W. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Dyrektor Zakładu Karnego orzekł o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 19 października 2010 r. do 30 kwietnia 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania R. P. - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że funkcjonariusz praktycznie pozbawiony został możliwości odwoławczej od decyzji z [...] maja 2012 r. Wskazał, że organ I instancji winien rozważyć również możliwość uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji z [...] maja 2012 r. Po uchyleniu ww. decyzji mógłby ponownie rozpoznać sprawę biorąc pod uwagę realną sytuację mieszkaniową. Dyrektor Zakładu Karnego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], orzekł o zwrocie przez R. P. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 19 października 2010 r. do 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 4595, 31 zł. W uzasadnieniu organ podał, że na rozprawie E. P. małżonka funkcjonariusza służby więziennej zeznała, że odziedziczyła po ojcu ułamkowy udział w dwóch budynkach mieszkalnych w miejscowości W. Organ stwierdził, że nie ma i nie było w przeszłości przeszkód aby objąć przedmiotowe budynki mieszkalne w posiadanie i korzystać z nich zgodnie z ich przeznaczeniem, tym bardziej, że E. P. dysponuje najmocniejszym tytułem prawnym do powyższych budynków, którym jest prawo własności. Oran zwrócił uwagę, że przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - wykluczają z grona osób uprawnionych do równoważnika z tytułu braku mieszkania funkcjonariusza, jeśli on sam lub jego małżonek posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W odwołaniu od tej decyzji R. P. reprezentowany przez adwokata wniósł o jej uchylenie w całości względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, że zaskarżona decyzja nie jest trafna i jest pozbawiona podstawy faktycznej i prawnej. Zarzucił, że organ nie zbadał merytorycznie sprawy, nie przeprowadził czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto pozbawił stronę praktycznej możliwości odwołania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej motywach stwierdził, że organ I instancji nie uchylił decyzji w trybie art. 155 K.p.a. (takie były bowiem zalecenia organu odwoławczego), to jednak podjął czynności zmierzające do zebrania obszerniejszego materiału dowodowego na potrzeby zaskarżonej decyzji. Nadto organ II instancji zaznaczył, że w obecnej sytuacji może odnieść się jedynie do samej decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Aktualnie w obrocie prawnym pozostaje pisemne rozstrzygnięcie o wygaśnięciu równoważnika za brak mieszkania z dniem 19 października 2010 r. Skoro po tej dacie funkcjonariusz pobierał ww. świadczenie, to konieczny jest jego zwrot. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak mieszkania jest konsekwencją wygaśnięcia uprawnienia. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ zwrócił uwagę, że dotyczą one tego samego uprawnienia, a nie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika. Dlatego nie mogą one być brane pod uwagę. R. P. reprezentowany przez adwokata złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z [...] października 2014 r. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, względnie o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 178, 181, 217, 218 i 219 ustawy o Służbie Więziennej, oraz art. 6, 7, 8, 9, 35, 77, 107 § 3, 112, 155, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej błędnie podaje, że zaskarżoną decyzję wydaje po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z [...] maja 2014 r., podczas gdy w istocie odwołanie zostało wniesione od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z [...] maja 2014 r. Zwrócono uwagę, że organ I instancji przez cały czas wydaje kolejne decyzje o zwrocie pobranego równoważnika za brak mieszkania – wcześniej nie uchylając wydanej sprzecznie z prawem decyzji z [...] maja 2012 r. i nie wydając jednocześnie w poprawnej formie (pisemnej) rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia prawa do jego otrzymania. Wbrew temu, co podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, obszerniejsze zebranie materiału dowodowego na potrzeby zaskarżonej decyzji ograniczyło się tylko i wyłącznie do przesłuchania żony skarżącego, z pominięciem wnioskowanych dowodów (oględzin budynków mieszkalnych) mających istotne znacznie w sprawie. Przyjmując, że skarżący ma tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, organy obu instancji bagatelizują fakt, że w istocie żona skarżącego jest spadkobiercą po swoim ojcu J. S. w 1/3 części, który był właścicielem przedmiotowych budynków w 1/5 części. Spadek więc po ww. nabyty przez żonę funkcjonariusza wynosi 1/15 części. W związku z tym tytuł prawny do budynków jego żony w 1/15 części nie stanowi tytułu do samodzielnego lokalu – mieszkania odpowiadającego przysługującym mu normom mieszkaniowym zgodnie z ustawą o Służbie Więziennej. Małżonce skarżącego przysługuje wyłącznie 1/15 część nieruchomości budynkowych. Tymczasem funkcjonariuszowi oraz każdemu członkowi jego rodziny przysługuje jedna norma powierzchni mieszkalnej, która została określona od 7 m² do 10 m². W tych okolicznościach skarżący nie posiada tytułu do samodzielnego lokalu mieszkalnego, dlatego równoważnik pieniężny jest mu należny. Prawo do lokalu mieszkalnego w 1/15 części, które w istocie sprowadza się do kilku metrów kwadratowych powierzchni, nie może być uważane za posiadanie tytułu prawnego do lokalu zgodnie z przysługującymi mu normami w tym względzie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując w niniejszym postępowaniu oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowiło podstawę do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie zaistniała uzasadniona wątpliwość co do następującej okoliczności - w rozpoznaniu odwołania od jakiej decyzji wydano zaskarżoną decyzję. Treść kontrolowanej decyzji nawet przy życzliwej jej interpretacji nie daje jednoznacznej odpowiedzi w tym przedmiocie. W sentencji decyzji z [...] października 2014 r. wskazano, że rozpoznano nią odwołanie złożone przez R. P. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z [...] maja 2014 r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji doprecyzowano, że chodzi o decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z [...] maja 2014 r. o nr [...]. Dyrektor Zakładu Karnego w dniu 24 maja 2014 r. nie wydał żadnej decyzji. Natomiast wydał decyzję o sygnaturze [...] w dniu [...] lipca 2012 r. także w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. Odwołanie skarżącego dotyczy decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], czyli z innej daty i o innej sygnaturze niż wynika to z treści kontrolowanej decyzji. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszaniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż nie wiadomo odwołanie od jakiej decyzji nią rozpoznano. Okoliczność ta oczywiście mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe przesądza także o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Według art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wprawdzie przepis ten nie określa szczegółowo treści i formy uzasadnienia faktycznego decyzji, jednak nie powinno ulegać wątpliwości, że uzasadnienie takie powinno w sposób przejrzysty ("czytelny") przedstawiać ustalone (udowodnione) fakty oraz motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Ten stopień przejrzystości powinien być przynajmniej taki, aby adresat decyzji mógł bez trudu zrozumieć jej treść oraz sprawdzić poprawność ustaleń organu, a ponadto by możliwa była weryfikacja takiej decyzji w postępowaniu sądowym. Powyższe braki w materiale dowodowym oraz wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodują, iż nie jest możliwe dokonanie rzetelnej oceny jej legalności (zob. uzasadnienie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 grudnia 2010 r. sygn. I SA/Sz 604/2010). Uzasadnienie decyzji jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Tak sporządzone uzasadnienie urzeczywistnia zasadę przekonywania o jakiej mowa w art. 11 K.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponadto uzasadnienie rozstrzygnięcia musi być spójne z treścią sentencji decyzji, gdyż w przeciwnym razie nie jest możliwa weryfikacja podjętej a znajdującej się w sentencji decyzji merytorycznej wartości (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2015 r. sygn. V SA/Wa 2510/14). Skoro uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiąc jego integralną część, jest zatem oczywiste, że pomiędzy sentencją decyzji a jego uzasadnieniem musi zachodzić spójność, gdyż uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści. Te dwa elementy decyzji muszą być ze sobą ściśle powiązane, komplementarne względem siebie, a celem argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu jest nie tylko odtworzenie procesu stosowania prawa przez organ, co umożliwia sądową kontrolę legalności decyzji, lecz także powinno być ono tak sporządzone, aby ściśle wiążąc się z przedmiotem i sposobem rozstrzygnięcia zmierzało do przekonania strony o jego zasadności (stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 13 kwietnia 2011 r. sygn. I SA/Sz 948/2010). Przedstawionych wymogów zaskarżona decyzja nie spełniła. Z brzmienia art. 7 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa regulacja nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Powyższe obowiązki precyzuje art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 K.p.a. określa, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z powyższym wydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, czego w tej sprawie zabrakło - co przesądza także o naruszeniu art. 136 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wymienione wyżej wadliwości proceduralne przesadzają o braku prawidłowego, pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na postawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę okoliczności podniesione w treści niniejszego uzasadnienia.