VII SA/Wa 2191/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2191/14 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] [...] z dnia [...].07.2013r., wymierzającego B. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy złotych) za samowolną budowę wiaty na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].07.2013r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...].07.2013r. PINB dla [...] wymierzył B. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł za samowolną budowę wiaty na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia wystąpił sąsiad inwestorki J.K.. Kwestionowane postanowienie zostało wydane w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w odniesieniu do wiaty usytuowanej w granicy na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ podzielił stanowisko PINB dla [...], że wiata jako konstrukcja dachowa wsparta na słupkach zalicza się do kategorii budowli zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (czyli obiektu budowlanego nie będącego budynkiem lub obiektem małej architektury). W myśl art. 28 w/w ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy, gdzie wskazano katalog budowli oraz zakres robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona została m.in. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powierzchnia przedmiotowej wiaty nie przekracza tych wielkości, inwestor był zobligowany do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wprawdzie inwestor dokonał zgłoszenia wykonania wiaty na nieruchomości przy ul. [...] w [...], ale już po zrealizowaniu inwestycji. Tym samym, zgłoszenie było nieskuteczne i nie wywołało skutku prawnego. Podjęcie i prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 49b ust. 2 w/w ustawy było zasadne. Stosownie do treści tego przepisu, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej właściwy organ jest zobowiązany ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych (w tym przepisów techniczno - budowlanych). Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności organ administracji był zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego i nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, po przedłożeniu których w drodze postanowienia ustalić opłatę legalizacyjną. Jeżeli zobowiązany uiści opłatę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wydać zezwolenie na dokończenie budowy, zaś w przypadku gdy roboty zostały zakończone, legalizuje je sam fakt wniesienia opłaty legalizacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 49b ust. 3 w/w ustawy, w przypadku niespełnienia ww. obowiązku lub też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, stosuje się przepis art. 49b ust. 1 w/w ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli. Wobec prawnych możliwości zalegalizowania przedmiotowej wiaty, organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2012r., zobowiązał B. S. do dostarczenia określonej dokumentacji, po zweryfikowaniu której nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 w/w ustawy, "do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6, 12,13,16 i 19-21 - wynosi 5 000 zł. Budowa przedmiotowej wiaty wypełniała dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tym samym organ powiatowy prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 5000 zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]06.2014r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].07.2013 r., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji aktu administracyjnego, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 Kpa. Wskazany tryb służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonych najcięższymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. W toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 Kpa organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz orzeka, jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Po analizie akt sprawy GINB potwierdził, że postanowienie PINB dla [...] z dnia [...].07.2013 r., nie jest obarczone żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 Kpa. Z akt sprawy wynikało, że w dniu 11.09.2012 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości przy ulicy [...] w [...] w trakcie których ustalono, że obok budynku mieszkalnego znajduje się wiata (zadaszenie). Wiata stanowi osobną, niezależną konstrukcję o wymiarach: szerokość - 2.59 m. wysokość - 2,13m-2.25m. długość - 4,45 m, składa się z 3 słupów drewnianych i jednego słupa stalowego, pokryta blachą trapezową. Odprowadzanie wód deszczowych na własną działkę. Od strony sąsiedniej działki wiata przylega do ogrodzenia (przestrzeń między słupami wiaty wypełniona przęsłem ogrodowym). Zgodnie z oświadczeniem inwestorki B.S. wiata została wykonana w sierpniu 2012 r. Biorąc pod uwagę te ustalenia organ wskazał, że wiata jako konstrukcja dachowa wsparta na słupkach zalicza się do budowli, zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. stanowi obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury (wyrok NSA z dnia 8.01.2013 r. sygn. akt II OSK 1642/11). Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, gdzie wskazano katalog budowli oraz zakres robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona została m.in. budowa wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m 2powierzchni działki. Ze złożonego przez B. S. opracowania wynikało, że powierzchnia zabudowy kwestionowanej wiaty wynosi 13,80 m2. Przedmiotowa wiata została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej - bez wcześniejszego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec powyższego organ powiatowy na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...].10.2012 r., zobowiązał B. S. do przedstawienia w określonym terminie: oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanej wiaty z obowiązującymi przepisami, inwentaryzacji wiaty wraz z naniesioną aktualną linią zabudowy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności wybudowanej wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 49b ustawy Prawo budowlane została określona procedura postępowania w przypadku samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora dokumentów, pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy samowola kwalifikuje się do zalegalizowania, a następnie ustalić wysokości opłaty legalizacyjnej. B. S. przedłożyła w organie powiatowym ocenę techniczną i inwentaryzację wiaty, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pismo Urzędu [...] z dnia [...].04.2013 r., z którego wynikało, że możliwe jest jej zalegalizowanie. Wobec powyższego PINB dla [...], postanowieniem z dnia [...].07.2013 r., na podstawie art. 49 b ust. 4 i 5 ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 5000 zł za samowolną budowę wiaty na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W przypadku opłaty legalizacyjnej dotyczącej budowy bez wymaganego zgłoszenia odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 59g ustawy Prawo budowlane, przy czym wysokość opłaty za samowolę budowlaną dotyczącą wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2 wynosi 5000 zł. - stosownie do art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. W omawianej sprawie B. S. przedłożyła wymagane dokumenty, które spełniały wymogi określone przepisami, dlatego też elementem kończącym procedurę legalizacyjną prowadzoną na podstawie art. 49b ust. 2-6 ustawy Prawo budowlane było ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690, ze zm.) organ uznał go za nieskuteczny, gdyż wiata nie jest budynkiem, a budowlą, do której nie mają zastosowania przepisy ww. rozporządzenia. Również fakt niedoręczenia Janowi Kowalskiemu kwestionowanego postanowienia z dnia [...].07.2013r., nie mógł w ocenie organu skutkować stwierdzeniem nieważności analizowanego rozstrzygnięcia, gdyż okoliczność ta nie miesi się w katalogu przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2014r. W uzasadnieniu wskazał, że organy wadliwie uznały zadaszoną wiatę garażową za wiatę ogrodową. Wybudowanie wiaty garażowej jako zadaszonego miejsca postoju samochodu na granicy działki jest niezgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do § 19 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu dla samochodów osobowych od granicy działki nie może być mniejsza niż 3 m w przypadku do 4 stanowisk. Organy administracji nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego, bowiem wiata została wybudowana w celu uzyskania zadaszonego miejsca postojowego dla samochodu. Organ powiatowy wymierzył B. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł za samowolną budowę wiaty na samochód przy granicy z działką sąsiednią. Wymierzając tę opłatę automatycznie zalegalizował budowę i w tej sytuacji nie ma możliwości nakazania rozebrania wiaty na samochód. Skarżący żądał stwierdzenia nieważności postanowienia legalizującego samowolnie wybudowaną wiatę na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i wydania decyzji o jej rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest bezzasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) jest nadzwyczajnym środkiem wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Z uwagi na fakt, iż instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 Kpa, może być stosowana po zaistnieniu ściśle określonych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 126 Kpa przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień. Prowadząc postępowanie w oparciu o art. 156 § 1 Kpa i dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu tym organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w ww. przepisie, co oznacza, że nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją lub postanowieniem. Może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, albo ich niezgodność z prawem, a w przypadku stwierdzenia braku przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa odmawia stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż trafnie organy nadzoru działając w trybie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia uznały, iż wybudowana wiata garażowa nie jest budynkiem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie odpowiada definicji budynku. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie definiują wiaty, jednakże zawierają definicję legalną budynku. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż (a contrario) obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w komentowanym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznany za budynek. (Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 43). Będąca przedmiotem postepowania wiata nie posiada wszystkich cech, które charakteryzują budynek. Posiada dach ale nie posiada ścian osłonowych, a tym samym nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Taki obiekt budowlany nie spełnia zatem wszystkich warunków, które w świetle art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pozwalałyby uznać go za budynek, należy on zatem do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). Budowa wiat nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi - (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), czego inwestorka nie uczyniła, dlatego organ nadzoru budowlanego wdrożył postepowanie legalizacyjne. Konsekwencją powyższych ustaleń jest to, że do przedmiotowej wiaty nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Rozporządzenie to, jak z samej jego nazwy wynika, stosuje się bowiem do budynków, a jak wyżej wskazano przedmiotowa wiata za taki budynek nie może być uznana. Również § 1 ww. aktu prawnego akcentuje, iż rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W szczególności do usytuowania tej wiaty nie znajdują zastosowania odległości sytuowania budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 czy też wymogi z § 19 ww. rozporządzenia. Okoliczność usytuowania wiaty przy granicy działki sąsiedniej nie mogła zatem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr - [...] z dnia [...].07.2013r., także dlatego, że jak wynika z przedłożonej dokumentacji technicznej i fotograficznej została zakwalifikowana jaka miejsce rekreacji, a jej wygląd i usytuowanie świadczy, iż może pełnić różne funkcje np. stanowić częściowe zadaszenie ciągu pieszego. Jeżeli - według skarżącego - wiata jest użytkowana niezgodnie z przepisami to ma możliwość dochodzenia z tego tytułu swoich praw. Nie można wymagać od inwestora spełniania wymogów określonych w § 19 ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy zgodnie z przedstawianą dokumentacją techniczną wiata ta stanowi zadaszone miejsce wypoczynku. Tym samym zgodne z prawem było postanowieniem PINB dla [...] z dnia [...].07.2013r., wymierzające B. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł za samowolną budowę wiaty na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Analizując wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie PINB dla [...] z dnia [...].07.2013 r., pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. należało uznać, że nie jest ono obarczone żadną z wad zawartych w art. 156 § 1 Kpa. obligujących do stwierdzenia nieważności analizowanego rozstrzygnięcia. Również fakt niedoręczenia skarżącemu J. K. kwestionowanego postanowienia nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia, gdyż okoliczność ta nie miesi się w katalogu przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.