IV SA/Wa 397/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr [...], z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] o przyznaniu F. D. zamieszkałemu w M. nr [...] prawa do zamiennej nieruchomości rolnej w K., odpowiedniej ze względu na charakter, wyposażenie i położenie nadającej się do prowadzenia gospodarstwa rolnego, tytułem odszkodowania jako byłemu właścicielowi nieruchomości objętej [...] ks. gr. gm. kat. C. [...]. kat. [...] o pow. 5014 m2, a stanowiącej gospodarstwo rolne wywłaszczone orzeczeniem z dnia [...] maja 1959 r., nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1959 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu szeregu nieruchomości na cele budowy osiedla mieszkaniowego tzw. "[...]" w N., w tym w pkt 19 nieruchomości położonej w gm. kat. C., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. K. [...] o pow. 5014 m², będącej własnością F. D. Z kolei orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o przyznaniu F. D. prawa do zamiennej nieruchomości rolnej w K., odpowiedniej ze względu na charakter, wyposażenie i położenie nadającej się do prowadzenia gospodarstwa rolnego, tytułem odszkodowania jako byłemu właścicielowi nieruchomości obj. [...].ks. gr. gm. kat. C. kat. [...] o powierzchni 5014 m2, a stanowiącą gospodarstwo rolne, wywłaszczone orzeczeniem z [...].05.1959 r. W orzeczeniu tym nałożono również na Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych K. w K. obowiązek dostarczenia F. D. zamiast odszkodowania pieniężnego za ww. wywłaszczony grunt odpowiedniej nieruchomości zamiennej. W dniu 12 września 1963 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych K. w K., realizując nałożony na nią orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r. obowiązek, zaoferowała F. D. pismem nr [...] nieruchomość zamienną w postaci parceli rolnej 1. kat. [...] o pow. 4106 m2 w Z. na tzw. P. W odpowiedzi na ww. ofertę spadkobierczyni F. D. – A. J. odmówiła w dniu 30 września 1963 r. przyjęcia wskazanej nieruchomości, motywując to faktem, iż znajduje się ona w zbyt dużej odległości od jej miejsca zamieszkania, co utrudniałoby prowadzenie gospodarstwa rolnego na tym gruncie. Pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r. H. J. złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] w sprawie przyznania F. D. prawa do zamiennej nieruchomości rolnej w K. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał powyższy wniosek Wojewodzie [...] wg właściwości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał się za organ niewłaściwy i przekazał ww. wniosek Ministrowi Infrastruktury. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...] w przedmiocie załatwienia ww. wniosku. Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem sporu o właściwość z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] wskazał, iż organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] jest Wojewoda [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] w sprawie przyznania F. D. prawa do zamiennej nieruchomości rolnej w K. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent Miasta K.. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując odwołanie stwierdził, że wprawdzie stanowisko Ministra w kwestii właściwości organu znalazło poparcie w szeregu rozstrzygnięciach sporów o właściwość dokonywanych przez Prezesa Rady Ministrów, w których wskazano wojewodę (a nie ministra) jako organ właściwy do oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych i odszkodowawczych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to jednak pogląd ten nie został zaakceptowany w najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.04.2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał decyzję wywłaszczeniową (prezydium wojewódzkiej rady narodowej), ale organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (minister) funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Uwzględniając powyższe, Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] wydana została przez organ, który nie jest właściwy do orzekania w sprawie. W związku z tym sprawa zostanie rozstrzygnięta w I instancji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organ właściwy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. wniosła H. J. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 157 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] maja 1961 r., nr [...]; - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji w/w Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r., znak [...] stwierdzającej nieważność w/w orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dn. [...] maja 1961 r. i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Art. 22 § 1 k.p.a. reguluje problematykę rozstrzygania sporów o właściwość określając zarówno uczestników sporu, jak i organy uprawnione do ich rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. spory o właściwość między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister – rozstrzyga Prezes Rady Ministrów. W doktrynie wskazuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa jakichkolwiek reguł odnoszących się do rozstrzygania sporów o właściwość na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcia w tych sprawach mają charakter wewnętrzny i nie mogą być podejmowane w formie decyzji czy postanowień. Tym samym postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91 wskazał, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Na takie rozstrzygnięcie nie przysługują środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego (orzeczenie dostępne w internecie na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie oznacza rozstrzygnięcia sprawy, ale jedynie wskazanie, który organ jest uprawniony do wydania decyzji lub postanowienia w konkretnej sprawie. Odpowiadając na pytanie czy organy będące w sporze są związane rozstrzygnięciem sporu, w doktrynie wskazuje się na wiążące rozstrzygnięcie sporu. Oznacza to, że nie można zakwestionować właściwości organu, który został uznany przez organ rozstrzygający spór za uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Wskazuje się także, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują jakiegokolwiek trybu weryfikacji rozstrzygnięć sporu, podjętego przez uprawniony do tego organ. Treścią rozstrzygnięcia sporu o właściwość jest wskazanie organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji tego organ wskazany jako właściwy ma obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego, natomiast organ, którego właściwości nie uznano, winien umorzyć prowadzone postępowanie. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § pkt 1 k.p.a. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie był uprawniony w zaskarżonej decyzji do podważenia rozstrzygnięcia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2011 r. wskazującego Wojewodę [...] jako organu właściwego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] o przyznaniu F. D. prawa do zamiennej nieruchomości rolnej w K. tytułem odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] maja 1959 r., nr [...] nieruchomość objętą [...] ks. gr. gm. kat. C.. kat. [...] o pow. 5014 m2, a stanowiącą przed wywłaszczeniem własność F. D. Rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2011 r. wskazuje w tej konkretnej sprawie właściwość organu, która nie może być skutecznie podważona przez organ uczestniczący w sporze o właściwość, w toku instancyjnego merytorycznego orzekania w sprawie. Jak wynika z art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. organem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister jest Prezes Rady Ministrów. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie jest organem, któremu prawo przyznałoby uprawnienie do orzekania o sporze o właściwość. Kompetencje w tym zakresie posiada jedynie Prezes Rady Ministrów. Ponownie rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju orzeknie w sprawie jako organ odwoławczy od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.