II SAB/Bk 13/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego M. S. z dnia [...].12.2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bk 13/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. M. S. zwrócił się za pośrednictwem platformy ePUAP do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1. liczby osób zatrudnionych w Urzędzie na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku; 2. imion i nazwisk wszystkich osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie, z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku; 3. wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika; 4. wykazu służbowych kart kredytowych będących w dyspozycji pracowników Urzędu, z podaniem konkretnych stanowisk, do których konkretne karty są przypisane oraz skanów wyciągów z rachunków tych kart kredytowych za okres styczeń – październik 2014 r.; 5. wykazu numerów służbowych telefonów komórkowych będących w dyspozycji pracowników Urzędu, ze wskazaniem, który numer przypisany jest do którego stanowiska pracy; 6. wykazu szkoleń, kursów itp., w których uczestniczyli pracownicy Urzędu w 2014 r., ze wskazaniem tematyki każdego szkolenia (kursu), miejsca jego odbywania oraz kosztu. Wniósł o przesłanie powyższych informacji za pośrednictwem platformy ePUAP. Następnie wnioskodawca w dniu 9 lutego 2015 r. wniósł do tutejszego sądu skargę na bezczynność dotyczącą nieudzielenia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. W skardze wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. i Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia – na okoliczność złożenia do organu wniosku o wskazanej w nim treści i odbioru tego wniosku w systemie ePUAP przez organ. Wniósł też o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie siedmiu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Uzasadniając skargę wyjaśnił, że do daty jej wniesienia nie udostępniono żądanych informacji oraz nie wydano decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszono czternastodniowy termin z art. 13 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że bezspornie skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jednakże informację o wpływie wniosku Urząd powziął dopiero w dniu otrzymania skargi na bezczynność tj. w dniu 12 lutego 2015 r. W tej sytuacji trudno mówić o niezałatwieniu wniosku czy o zaniechaniu jego załatwienia, skoro organ nie miał możliwości zapoznania się z wnioskiem i ustosunkowania się do niego. Wyjaśniono, że prawdopodobnie nastąpił błąd techniczny polegający na nieprzekierowaniu korespondencji ze skrzynki podawczej zamieszczonej na ePUAP na adres mailowy Urzędu. Zdaniem organu, trudno jest wskazać przyczyny tej sytuacji, gdyż konfiguracja konta została przeprowadzona zgodnie z instrukcją. Dowodem zaś na brak celowego niedziałania organu jest fakt niezwłocznego przesłania wnioskodawcy żądanych informacji (w dniu 16 lutego 2015 r.) z podaniem przyczyn opóźnienia. Nadto, jak podkreślił organ, w dniu wysłania tych informacji publicznych - w informacji zwrotnej wnioskodawca nie zgłosił zastrzeżeń co do treści odpowiedzi. Organ wskazał też w odpowiedzi na skargę, że udzielił informacji przetworzonej, która wymagała przeprowadzenia czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych oraz nie żądał wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, że charakter informacji odbiegał od kategorii spraw z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś mając na uwadze ochronę danych prywatnych, przybierających postać danych osobowych umożliwiających identyfikację osób, organ udzielił informacji grupując kategorie pracowników, którzy otrzymali nagrody. Także nie zgodził się organ z twierdzeniem, że nie było konieczne wzywanie go do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie organu, takie wezwanie mogłoby spowodować wyjaśnienie sytuacji i eliminowałoby konieczność wnoszenia skargi. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył pismo z dnia 16 lutego 2015 r. stanowiące jego odpowiedź na wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r o udzielenie informacji publicznej i zawierające żądane we wniosku informacje, informację elektroniczną od wnioskodawcy z dnia 16 lutego 2015 r. zawierającą podziękowanie za przesłane informacje i wyjaśnienia, a niezawierającą zastrzeżeń. W piśmie z dnia 14 marca 2015 r. przesłanym do sądu skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie, w jakim żądał zobowiązania organu do udzielenia informacji oraz zmodyfikował wniosek o zasądzenie kosztów postępowania poprzez wskazanie, że wnosi o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Wskazał, że w jego ocenie organ w dacie wniesienia skargi na bezczynność pozostawał w zarzucanej mu bezczynności. Jak wyjaśnił, nieprawidłowości w działaniu platformy ePUAP nie mogą prowadzić od uznania, że wniosek wpłynął do organu w innym dniu, bowiem to obowiązkiem organu jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania skrzynki odbiorczej. Fakt wygenerowania Urzędowego Poświadczenia Odbioru jest potwierdzeniem skuteczności doręczenia korespondencji do organu, a dalsze jej losy obciążają organ. Skoro więc organ wiedział o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu platformy, powinien podjąć starania by je wyeliminować. Nie zgodził się natomiast skarżący, jakoby był zobowiązany do poprzedzenia przedmiotowej skargi na bezczynność wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W jego ocenie, to wyłącznie na skutek działań organu domagającego się – z naruszeniem ustawowego terminu – przeprowadzenia w istocie zbędnej rozprawy, sąd wystosował do pełnomocnika skarżącego dodatkowe wezwanie, na które pełnomocnik udzielił odpowiedzi. Wskazał, że konieczność sporządzania i przesyłania kolejnych pism w sprawie skutkuje koniecznością ponoszenia dodatkowych kosztów, gdyż wiąże się to z dodatkowym nakładem pracy pełnomocnika i uiszczaniem dodatkowych opłat pocztowych. Jak wyjaśniono, koszty te na chwilę obecną wynoszą dwukrotność stawki minimalnej określonej w rozporządzeniu w sprawie opłat za pomoc prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie podlegało umorzeniu, bowiem po wniesieniu skargi bezczynność ustała. Nie nosiła ona również cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności (tj. brak wydania decyzji, postanowienia, dokonania czynności z art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a.) w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również nie ma znaczenia to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Stosownie zaś do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Należy podkreślić, że sąd, oceniając czy organ jest bezczynny, bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jeśli zatem okaże się, że w tym dniu organ nie pozostaje już w bezczynności, sąd powinien ustalić, w którym momencie bezczynność ustała. Jeśli przed wniesieniem skargi, podlega ona oddaleniu. Jeśli po wniesieniu skargi, postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (vide uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarga M. S. dotyczyła bezczynności Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przede wszystkim wskazać należy, że zakres pojęcia informacji publicznej interpretować należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym sformułowanym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej jest zatem uprawnieniem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są - będące w posiadaniu takich informacji - organy władzy publicznej, a także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Bezspornie Dyrektor PUP jest organem władzy publicznej (samorządowej), zatem jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych, którymi dysponuje. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, przedmiot wniosku skarżącego tj. informacje na temat liczby osób zatrudnionych w Urzędzie, dane dotyczące osób na kierowniczych stanowiskach (w zakresie ich wykształcenia), informacje na temat przyznanych pracownikom Urzędu nagród i premii, służbowych kart kredytowych czy służbowych numerów telefonów komórkowych, informacje o odbytych przez nich szkoleniach i kursach ze wskazaniem ich tematyki, miejsca szkolenia oraz kosztów z tym związanych – są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tj. informacjami o sprawach publicznych. Dotyczą bowiem wydatkowania środków publicznych czy kompetencji osób zajmujących kierownicze stanowiska w instytucjach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.d.i.p, w którym to przepisie ustawodawca – podając przykładowy katalog podlegających udostępnieniu informacji publicznych – wskazał m.in. na informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach, o ich organach i osobach sprawujących w nich funkcje, o kompetencjach tych osób, o majątku, którym te podmioty dysponują (pkt 2c, d i f), jak również ustawodawca zwrócił uwagę na informacje o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5c). Nie ulega również wątpliwości, że Dyrektor PUP jest w dyspozycji tych informacji jako osoba zarządzająca PUP. Był więc zatem, zdaniem sądu, zobowiązany do ich udostępnienia skarżącemu w trybie przepisów u.d.i.p. W świetle przepisów u.d.i.p. o bezczynności można mówić tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że co prawda zarzut bezczynności zgłoszony w sprawie niniejszej nie był pozbawiony podstaw, bowiem udostępnienie informacji miało miejsce po upływie 14-dniowego terminu od dnia wpływu wniosku, jednakże nie mogło dojść do merytorycznego załatwienia skargi. Po jej wniesieniu organ – choć po upływie ustawowego terminu - ale jednak udzielił odpowiedzi (udostępnił informację publiczną), a wnioskodawca nie zgłosił żadnych zastrzeżeń odnośnie jej niekompletności. Jak wynika bowiem z akt, wniosek o udostępnienie informacji zgłoszono w dniu [...] grudnia 2014 r., zaś organ odpowiedzi udzielił w dniu 16 lutego 2015 r., a więc znacznie po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie może jednak ujść uwadze, że odpowiedź została udzielona niezwłocznie po wniesieniu skargi (skargę nadano w dniu 9 lutego 2015 r.) i to, jak wyżej wskazano, w sposób niebudzący zastrzeżeń strony co do jej kompletności (vide informacja skarżącego zatytułowana "Podziękowanie" z dnia 16 lutego 2015 r.) oraz w sposób zażądany we wniosku tj. poprzez ePUAP. Nadto z twierdzeń organu wynika, że o treści wniosku dowiedział się on w dniu 12 lutego 2015 r. (kiedy skarga na bezczynność wpłynęła do organu). Oznacza to, że w chwili rozpoznania skargi Dyrektor PUP nie pozostawał w sprawie bezczynny. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Inaczej rzecz ujmując, wydanie wyroku zobowiązującego do dokonania czynności udostępnienia informacji stało się zbędne (vide np. wyroki w sprawach II SAB/Lu 8/15 z dnia 15 marca 2015 r., II SAB/Ol 10/15 z dnia 19 marca 2015 r., CBOSA). Ustanie bezczynności organu przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (co wynika wprost z art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrzenie wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. po otrzymaniu skargi i udzieleniu skarżącemu żądanych informacji nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie tj. w zakresie oceny cech bezczynności (vide postanowienie z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, CBOSA). Zdaniem sądu, bezczynność w sprawie niniejszej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia wpłynięcia wniosku do organu ([...] grudnia 2014 r.) do dnia udzielenia informacji (16 lutego 2015 r.) upłynęły co prawda 2 miesiące, jednakże od daty rzeczywistego dowiedzenia się przez organ o wniosku (12 lutego 2015 r.) do dnia udzielenia informacji upłynęło zaledwie kilka dni. Nadto organ udzielił odpowiedzi na wniosek jeszcze przed przesłaniem skargi do sądu, a zatem w terminie trzydziestodniowym na udzielenie odpowiedzi na skargę i przesłanie jej ze skargą sądowi (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W związku z powyższym, orzekając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd w pkt 2 sentencji wyroku orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. Nr 490), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa). Nie uwzględniono przy tym wniosku o zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości dwukrotności stawek minimalnych, bowiem w ocenie sądu brak jest ku temu podstaw. Zwiększenie (zwielokrotnienie) stawek minimalnych wynagrodzenia powinno znajdować podstawy w wyższym niż typowy, niezbędny nakładzie pracy pełnomocnika czy w charakterze sprawy (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem sądu, nakład pracy pełnomocnika w sprawie niniejszej nie uzasadniał podwyższenia stawki minimalnej, bowiem sprawa nie była skomplikowana, nie wystąpiło w niej szczególnie trudne zagadnienie wymagające wyjątkowego zaangażowania pełnomocnika. Okoliczność przedłożenia w sprawie pisma procesowego dodatkowego, innego niż skarga nie uzasadnia automatycznego podwojenia stawki za reprezentację, gdyż nie zawsze stanowi o szczególnym nakładzie pracy pełnomocnika. W sprawie niniejszej to dodatkowe pismo zawiera w szczególności wniosek o umorzenie postępowania w zakresie punktu 3 skargi, ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę (w tym w zakresie skutków występowania błędów technicznych na platformie ePUAP), ustosunkowanie się do żądania organu przeprowadzenia rozprawy oraz argumentację co do konieczności poprzedzenia skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej – wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem sądu, powyżej opisana treść pisma nie uzasadnia uznania, że nakład pracy pełnomocnika był wyjątkowy i znaczny, uzasadniający podwojenie stawki minimalnej wynagrodzenia. Dodać należy, że sądowi z urzędu jest wiadomym (z racji rozpoznawania skargi w sprawie II SAB/Bk 15/15), że ten sam pełnomocnik wykonał identyczne czynności także w tamtej sprawie – również domagając się podwyższonego wynagrodzenia. Końcowo wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa.