I SAB/Wa 500/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. T., Z. N., C. N. oraz Z. N. na bezczynność Prezydenta W w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących M. T., Z. N., C. N. oraz Z. N. solidarnie kwotę 408 (czterysta osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. T., Z. N., C. N. oraz Z. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż wniosek byłego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. [...] został złożony z zachowaniem terminu przez podmiot uprawniony. W wyniku rozpoznania ww. wniosku zostały wydane decyzje administracyjne: przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] października 1967 r. nr [...] oraz przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w dniu [...] stycznia 1968 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury nr [...] stwierdził nieważność ww. orzeczeń z dnia [...] października 1967 r. oraz z dnia [...] stycznia 1968 r., co oznacza, iż Prezydent W. powinien ponownie rozpoznać wniosek o przyznanie prawa do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wobec niepodjęcia działań przez organ pełnomocnik skarżących pismem z dnia 16 lutego 2009 r. zwrócił się o rozpoznanie wniosku dekretowego i podjęcie działań w sprawie. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z dnia 8 grudnia 2009 r. jednocześnie wnosząc o zlecenie podziału działki nr [...]. Wobec upływu przeszło dwóch miesięcy, podczas których organ nie podjął żadnych działań w sprawie pismem z dnia 22 lutego 2010 r. skarżący zwrócili się ponownie do organu. To wystąpienie również nie spowodowało żadnych działań ze strony organu. Przy kolejnych zatem pismach z dnia 5 marca 2010 r. oraz z dnia 16 marca 2010 r. strony złożyły dokumenty niezbędne do rozpatrzenia wniosku dekretowego takie jak wypisy i wyrysy, informacje o sprzedanych lokalach, umowy najmu lokali użytkowych, zaświadczenie o braku planu miejscowego dla tego obszaru. Mimo tych działań organ nadal pozostawał w bezczynności. Z tego powodu pismem z dnia 26 marca 2010 r. skarżący ponownie wezwali Prezydenta W. do wydania decyzji w sprawie lub ewentualnie o wskazanie na podstawie art. 36 kpa przyczyn zwłoki i terminu rozpoznania wniosku. Skarżący wskazali, iż także to pismo pozostało bez odpowiedzi, podobnie jak kolejne pisma tj. pisma z dnia 19 kwietnia 2010 r., 4 maja 2010 r.,17 maja 2010 r., 7 czerwca 2010 r. i 4 sierpnia 2010 r. Skarżący wskazali, iż jedyną czynnością jaką w tym czasie podjął Prezydent było pozyskanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżących, nie można jednak uznać aby działanie te było dokonane w sposób efektywny i szybki. W dobie powszechnego dostępu do telefonów, intemetu, kserokopiarek, fakt przekazywania i kopiowania akt przez jeden urząd przez okres przeszło 7 miesięcy należy uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania. Następnie skarżący podnieśli, iż pismem z dnia 3 września 2010 r. wystąpili z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało przesłane Prezydentowi W. przy piśmie Kolegium z dnia 6 października 2010 r. wraz z prośbą o ustosunkowanie się i przesłanie akt sprawy. Organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Bez odpowiedzi pozostawiał Prezydent W. również kolejne pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wzywające do przesłania akt, jak i zajęcia stanowiska w sprawie tj. pisma z dnia 22 listopada 2010 r. oraz z dnia 21 grudnia 2010 r. Konsekwencją takiego stanu faktycznego było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] marca 2011 r. sygn. akt. [...] postanowienia sygnalizacyjnego. Dopiero po jego wydaniu organ przekazał Kolegium akta, co umożliwiło rozpoznanie zażalenia na bezczynność. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyznaczyło Prezydentowi W. termin do [..] lipca 2011 r. na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie o ustanowienie użytkowania wieczystego go gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Pomimo upływu tego terminu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący wskazali, iż po wydaniu ww. postanowienia kilkakrotnie zwracali się o wydanie decyzji merytorycznej, w wyniku czego Prezydent wydał decyzje: w dniu [...] marca 2012 r. decyzję dotyczącą ustanowiona prawa użytkowania wieczystego do dz. ew. [...], a w dniu [...] listopada 2013 r. decyzję dotyczącą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dz. ew. [...]. Zatem, organ rozpoznał wniosek jedynie co do części nieruchomości i pozostaje w rażącej bezczynności wobec braku rozpoznania wniosku w zakresie nieruchomości stanowiących aktualnie dz. ew. [...]. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta W. na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. do wydania decyzji w sprawie wniosku dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi, na podstawie art. 149 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. ustanowił prawo użytkowania wieczystego części gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. [...]. W dniu 2 grudnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek pozostałych stron postępowania (reprezentowanych przez r.pr. Z. B.) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Akta własnościowe nieruchomości zostały przekazane przez Prezydenta do Kolegium przy piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. sygn. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Jak wynika z informacji uzyskanych telefonicznie z Kolegium, strony złożyły wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Postępowanie zostało zarejestrowane pod sygn. [...]. Zatem aktualnie postępowanie prowadzone jest przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., o czym strony zostały poinformowane zawiadomieniem Kolegium z dnia [...] marca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego [(art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako kpa)]. Ponadto, z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powołane przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw administracyjnych. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Celem jej jest bowiem zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali tryb przewidziany art. 37 § 1 kpa, a w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Prezydent W. nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku dekretowego dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury stwierdził wydanie orzeczenia z dnia [...] października 1968 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1068 r. w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Ww. decyzja została Prezydentowi W. doręczona w dniu 26 czerwca 2008 r. Z tą chwilą zatem rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 kpa termin do załatwienia sprawy objętej wnioskiem dekretowym. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu prawie siedmiu lat, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie zakończyło postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym i nie podjęło rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi o zasadności przedmiotowej skargi na bezczynność organu. Konkluzji tej nie zmienia okoliczność, iż Prezydent W. rozpoznał wniosek dekretowy co do części przedmiotowej nieruchomości wydając w dniu [...] marca 20012 r. decyzję dotyczącą działki nr [...] i w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję dotyczącą działki nr [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Prezydent W. pozostaje nadal w zwłoce w kwestii rozpoznania wniosku dekretowego w zakresie działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia opisanego wniosku w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja Ministra Infrastruktury skutkująca koniecznością ponownego rozpoznania wniosku dekretowego została doręczona organowi już w dniu 26 czerwca 2008 r. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero w dniu 16 kwietnia 2010 r. zwracając się do Biura Gospodarki Nieruchomościami o przesłanie akt własnościowych. Ponadto, po przesłaniu organowi zażalenia skarżących przez Kolegium przy piśmie z dnia 6 października 2010 r. organ ustosunkował się do zażalenia i przesłał Kolegium akta sprawy dopiero po wydaniu przez Kolegium postanowienia sygnalizacyjnego z dnia [...] marca 2011 r. Z akt wynika ponadto, iż Prezydent W. nie wywiązywał się z ustawowego obowiązku komunikowania stronom postępowania braku możliwości - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - zakończenia postępowania niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Jak wynika z akt sprawy, organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie zawiadomił strony po raz pierwszy po upływie ponad dwóch lat od dnia, w którym została mu doręczona decyzja warunkująca konieczność ponownego rozpoznania wniosku dekretowego tj. pismem z dnia 19 listopada 2010 r. W piśmie tym organ wskazał, iż rozpoznanie sprawy nastąpi do końca stycznia 2011 roku. Przy czym, Prezydent nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w ww. piśmie, jak również w terminie wynikającym z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], to jest do dnia 31 lipca 2011 r. Sprawa zainicjowana wnioskiem dekretowym nie została również rozstrzygnięta w dodatkowym terminie wskazanym w kolejnym piśmie Prezydenta z dnia 22 listopada 2013 r., to jest do końca miesiąca lutego 2014 r. W ocenie Sądu, zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku dekretowego nie może usprawiedliwiać okoliczność rozpoznania wniosku dekretowego w części tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...]. Wniosek dekretowy pozostał bowiem nierozstrzygnięty w całości. Nie usprawiedliwia ponadto zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku dekretowego podnoszona przez Prezydenta okoliczność przekazania akt sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 7 stycznia 2014 r. w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. Z akt sprawy nie wynika aby Prezydent W. podejmował jakiekolwiek czynności mające na celu dążenie do rozpoznania sprawy tj. przykładowo zwracał się do Kolegium o wypożyczenie akt sprawy na określony czas. Ponadto, niewątpliwie organ miał możliwość skorzystania z akt własnościowych w inny sposób niż tylko poprzez ich wypożyczenie z Kolegium. Wyznaczony pracownik organu mógł przejrzeć akta w siedzibie Kolegium (siedziba Prezydenta i siedziba Kolegium znajdują się w tym samym mieście). Mógł również dokonać z tych akt potrzebnych kserokopii, samodzielnie sporządzić notatki czy też wystąpić o wydanie kserokopii potrzebnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, takie czynności nie zostały jednak podjęte przez organ. W świetle powołanych wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Jednocześnie organ w sprawie działał opieszałe, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Przy czym, po dniu 8 czerwca 2011 r., tj. dacie wpływu do organu I instancji akt administracyjnych sprawy wraz z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] wyznaczającym dodatkowy termin załatwienia sprawy do końca lipca 2013 r., Prezydent W. pierwszej czynności w sprawie dokonał dopiero w dniu 20 lipca 2011 r. r. – to jest dopiero po wystąpieniu przez skarżących w dniu 7 lipca 2011 r. z wnioskiem o jak najszybsze podjęcie konkretnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku. Powyższe obrazuje niewłaściwe podejście Prezydenta W. do potrzeby rychłego zakończenia przedmiotowego postępowania. Podejście to obrazują również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ pismami kierowanymi do skarżących: z dnia 19 listopada 2010 r. r. (termin załatwienia sprawy do końca stycznia 2011 r.) oraz z dnia 22 listopada 2013 r. (termin załatwienia sprawy do końca lutego 2014 r). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów, każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto, zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny uwzględniając okoliczność rozpoznania przez Prezydenta W. wniosku dekretowego w tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.