II OSK 1989/15

Dnia 4 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 186/15 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/15, oddalił skargę M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. K. i J. K. wystąpili do Burmistrza Miasta Władysławowa z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na przebudowie istniejących kuchni turystycznych na budynki socjalne dla pracowników na działce ew. nr 33/[...] w C. - teren kampingu "[...]" w gminie Władysławowo. Burmistrz Miasta Władysławowo wystąpił do Wojewody Pomorskiego o opinię w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 51 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., zwanej dalej "P.o.ś."). Wojewoda Pomorski postanowieniem z [...] marca 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 2 P.o.ś. stwierdził brak obowiązku sporządzenia raportu oraz odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia; Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku M. i J. K., postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2008 r. Organ wskazał, że pojęcie "uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia", o którym mowa w art. 51 ust. 4b pkt 2 P.o.ś. nie oznacza konieczności wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jest odwołaniem do wzorca postępowania organu (tj. do trybu zajęcia stanowiska - uzgodnienia). Z uwagi na przepisy rozporządzenia nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 58, poz. 1192), zachodziła podstawa do odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. Wykazanie sprzeczności zamierzenia z przepisami rozporządzenia nie wymagało przeprowadzenia szczegółowych analiz w zakresie charakteru czy skali oddziaływania przedsięwzięcia, ponieważ dla jej ustalenia wystarczające były informacje podane we wniosku o wydanie decyzji (o rodzaju przedsięwzięcia i jego lokalizacji). W tej sytuacji sporządzenie raportu byłoby niecelowe (sprzeczne z ekonomiką procesową), ponieważ niepotrzebnie przedłużyłoby postępowanie, a prowadziłoby do tego samego rozstrzygnięcia (odmowy uzgodnienia). Takie postępowanie Wojewody nie mogło mieć charakteru rażącego naruszenia prawa; Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu GDOŚ podniósł, że powołanie w podstawie prawnej postanowienia Wojewody Pomorskiego jedynie przepisów P.o.ś., bez powołania przepisów rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r., jest naruszeniem art. 124 § 1 K.p.a., ale nie jest ono rażące, ponieważ samo rozstrzygnięcie sprawy znajduje oparcie w przepisach prawa, natomiast brak podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oznacza, że dany akt jej nie posiada, a nie że w danym akcie jej nie powołano. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Pomorski powołał stosowne przepisy rozporządzenia. M. K. w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4b P.o.ś. (w brzmieniu z [...] marca 2008 r.), jako że Wojewoda Pomorski nie mógł - z uwagi na stwierdzenie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami rozporządzenia i względy ekonomiki procesowej - odstąpić od obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 4b P.o.ś., czyli uzgodnienia (pozytywnego) warunków realizacji przedsięwzięcia; "uzgodnienie", o którym mowa w powyższym przepisie, oznacza bowiem konieczność wydania rozstrzygnięcia pozytywnego (korzystnego dla inwestora) - nie mieści się w jego zakresie odmowa uzgodnienia, co z rażącym naruszeniem tego przepisu (naruszając literalną jego wykładnię) uczynił wojewoda; 2. art. 6 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez brak powołania przez Wojewodę Pomorskiego w podstawie prawnej jego postanowienia przepisów rozporządzenia, na podstawie których stwierdzono sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z prawem; powołanie ich jedynie w uzasadnieniu postanowienia Wojewody nie czyni zadość wynikającemu z art. 124 § 1 K.p.a. obowiązkowi powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stanowi rażące jego naruszenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku za niesłuszny uznał zarzut, jakoby Wojewoda Pomorski rażąco naruszył art. 51 ust. 4b P.o.ś. (w brzmieniu z [...] marca 2008 r.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku przedsięwzięć: 1) o których mowa w ust. 1 pkt 2, wymagających decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-7, 2) o których mowa w ust. 1 pkt 3 - odpowiednio starosta albo wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor urzędu morskiego, wydając opinię w sprawie braku potrzeby sporządzenia raportu, jednocześnie uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, w trybie art. 48 ust. 2. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 4b pkt 1 P.o.ś., lecz do tych, o których mowa w art. 51 ust. 4b pkt 2 P.o.ś. Z kolei wyrażenie "uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, w trybie art. 48 ust. 2" oznacza, że organ uzgadniający podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia, które może być pozytywne (uzgodnienie) albo negatywne (odmowa uzgodnienia). Art. 51 ust. 4b P.o.ś. in fine precyzuje, że uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 48 ust. 2 P.o.ś., który to przepis stanowi, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ, o którym mowa w ust. 1 (organ prowadzący postępowanie główne - w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia. Użyte w tym przepisie słowo "uzgadnia" nie może oznaczać wyłącznie rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora, gdyż wtedy sama procedura uzgodnienia (skoro zawsze byłoby ono pozytywne) nie miałaby sensu. Skoro więc uzgodnienie, o którym mowa w art. 51 ust. 4b P.o.ś. dokonywane jest w trybie art. 48 ust. 2 P.o.ś., to może mieć ono charakter negatywny (odmowa uzgodnienia). Zdaniem Sądu, wobec niekwestionowanej przez Skarżącą sprzeczności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia, stwierdzony przez Wojewodę Pomorskiego brak potrzeby sporządzenia raportu w myśl art. 51 ust. 4b P.o.ś. nie stanowi o naruszeniu tego przepisu. Niezależnie od tego, czy raport zostałby sporządzony czy też nie, i tak nastąpiłaby odmowa uzgodnienia, w związku ze sprzecznością planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia. Nie jest również zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 6 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez brak powołania przez Wojewodę Pomorskiego w podstawie prawnej jego postanowienia przepisów rozporządzenia, na podstawie których stwierdzono sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z prawem. Stosowne przepisy rozporządzenia zostały przywołane i szeroko zinterpretowane - w kontekście realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia - w uzasadnieniu postanowienia Wojewody Pomorskiego, a ponadto przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu nie jest brak powołania podstawy prawnej, lecz wydanie aktu bez podstawy prawnej, a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. M. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4b ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 2008 r., poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do błędnego wniosku, że użyte w tym przepisie wyrażenie "uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia" oznacza, że organ uzgadniający podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia, które może być zarówno pozytywne (uzgodnienie) jak i negatywne (odmowa uzgodnienia) i w konsekwencji uznanie, że Wojewoda Pomorski stwierdzając brak obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, władnym był jednocześnie odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia; naruszenie przepisu art. 6 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i akceptację postanowienia Wojewody Pomorskiego utrzymanego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, wydanego bez wskazania podstawy materialno-prawnej zapadłego rozstrzygnięcia pomimo istnienia ustawowego obowiązku podania takiej podstawy w sentencji rozstrzygnięcia; naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, tj. okoliczność, że zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który rozpoznając sprawę w trybie nadzwyczajnym przyjął, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2008 r., który orzekł o braku obowiązku sporządzenia raportu oraz odmówił uzgodnienia warunków realizacji oznaczonego przedsięwzięcia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym obowiązkiem organu nadzorczego jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadzało się do zbadania czy kwestionowane postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Dokonywane w postępowaniu nadzwyczajnym ustalenia organu administracji dotyczyły więc stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania postanowienia w postępowaniu zwykłym. Podkreślenia wymaga, że kontrola orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia dokonywana była na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne, bezsporne i można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Przyjmuje się również, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, przy czym rażącym naruszeniem prawa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). Kwestionowane przez stronę postanowienie Wojewody z [...] marca 2008 r. wydane zostało na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 4, art. 51 ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 123 i 106 K.p.a. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 2008 r.) regulował tryb postępowania i właściwość organów w zakresie określania obowiązku sporządzenia raportu. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w związku z wystąpieniem przez Burmistrza Miasta Władysławowa o opinię w sprawie sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt. 4 P.o.ś. postanowienie dotyczące obowiązku sporządzenia raportu dla takiego przedsięwzięcia wydawane było po zasięgnięciu opinii wojewody. Stosownie natomiast do art. 51 ust. 4b P.o.ś. w przypadku przedsięwzięć: 1) o których mowa w ust. 1 pkt 2, wymagających decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-7, 2) o których mowa w ust. 1 pkt 3 - odpowiednio starosta albo wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor urzędu morskiego, wydając opinię w sprawie braku potrzeby sporządzenia raportu, jednocześnie uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, w trybie art. 48 ust. 2. Wymieniony przepis upoważniał zatem wskazane organy aby w razie braku potrzeby sporządzenia raportu dokonały jednoczesnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Art. 51 ust. 4b Prawa ochrony środowiska został dodany przez art. 1 pkt 17 lit. d) ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2007.88.587) z dniem 19 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu projektu wprowadzającego zmianę polegającą na dodaniu ust. 4b wskazano, że jej celem jest usprawnienie przedmiotowej procedury. Przewidziano w nim regulację szczególną upraszczająca postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przyjęto, że jeżeli organ nie widzi potrzeby sporządzenia raportu, to przekazane mu informacje są wystarczające dla oceny oddziaływania na środowisko i na ich podstawie jest w stanie dokonać uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w trybie art. 48 ust. 2 P.o.ś. normującym procedurę uzgodnieniową. Wobec powyższego organ ochrony środowiska, stosownie do art. art. 51 ust 4b, wydając opinię w sprawie braku potrzeby sporządzenia raportu, jednocześnie dokonywał uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, z tym, że w sytuacji, gdy przedsięwzięcie naruszało przepisy prawa powszechnego obowiązującego w zakresie ochrony środowiska miał obowiązek odmówić uzgodnienia. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Pomorski postanowieniem z [...] marca 2008 r. stwierdził brak obowiązku sporządzenia raportu oraz odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, z uwagi na to, że budowa obiektów budowlanych we wskazanej lokalizacji była niezgodna z § 3 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Jak trafnie wyjaśnił organ nadzoru sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko było bezcelowe wobec ewidentnej sprzeczności planowanego zamierzenia z przepisami prawa miejscowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przedstawił w wydanych postanowieniach zakazy zawarte w rozporządzeniu w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, które stanowiły przeszkodę do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ocena ta nie została podważona w skardze, ani w skardze kasacyjnej. Podkreślenia wymaga również to, że w postanowieniu Wojewody z [...] marca 2008 r. zawarto pouczenie, iż w zakresie opinii o braku obowiązku sporządzenia raportu nie służy prawo złożenia zażalenia. Jednocześnie organ pouczył stronę o możliwości wniesienia zażalenia w zakresie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia do Ministra Środowiska za pośrednictwem Wojewody w terminie 7 dni. Tym samym zagwarantowane zostały prawa strony, która mogła w tej sytuacji zaskarżyć odmowę uzgodnienia, a następnie skorzystać z ewentualnej możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. W tym kontekście zawarcie w jednym postanowieniu dwóch omawianych rozstrzygnięć nie wywoływało konsekwencji prawnych niekorzystnych dla strony postępowania, a podyktowane było uproszczeniem postępowania. Należało podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, który trafnie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wyrażenie "uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, w trybie art. 48 ust. 2" oznacza, że organ uzgadniający podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia, które może być pozytywne (uzgodnienie) albo negatywne (odmowa uzgodnienia). Zaproponowana przez autora skargi kasacyjnej literalna interpretacja omawianego wyrażenia jest nie do zaakceptowania ze względów systemowych i funkcjonalnych, co zostało wystarczająco wykazane przez organ nadzoru oraz Sąd Wojewódzki. Za bezzasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, przepisy rozporządzenia zostały przywołane i szeroko zinterpretowane - w kontekście realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia - w uzasadnieniu postanowienia Wojewody Pomorskiego, a przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu nie jest brak powołania podstawy prawnej, lecz wydanie aktu bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej oznacza natomiast, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przyjmuje się, że wydanie decyzji czy postanowienia bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięciu sprawy w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ponadto, przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja bądź postanowienie rzeczywiście takiej podstawy nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia w rozstrzygnięciu. Tymczasem w kwestionowanym postanowieniu Wojewoda na wstępie przytoczył przepisy stanowiące podstawę orzekania, a w uzasadnieniu zawarł wymagane wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej podjętych rozstrzygnięć. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.