II SA/Sz 1028/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich zezwolił Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Odział Regionalny na usunięcie jednego drzewa ([...] cm) oraz [...] m2 powierzchni pokrytej krzewami ozdobnymi (dereń biały, bez czarny) rosnących na terenie działek nr [...] przy ul. [...] do końca 2012 r. W pkt. 2 decyzji organ ustalił opłatę za usunięcie drzewa i krzewów w kwocie [...]zł, a w pkt 3 uzależnił wydanie zezwolenia od zastąpienia usuwanych nasadzeń innymi nasadzeniami ozdobnymi, według opracowanego projektu nasadzeń, do dnia 31 października 2013 r. W dniu 13 lutego 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Odział Regionalny o zmianę ww. decyzji w części dotyczącej terminu dokonania nasadzeń, tj. o przesunięcie do 31 października 2014 r. Podczas oględzin w dniu 31 marca 2014 r. organ ustalił, że drzewo i krzewy ozdobne objęte zezwoleniem zostały usunięte z terenu działek nr [...] , nie dokonano jednak nasadzeń rekompensacyjnych. Na terenie działek rozpoczęto prace budowlane związane z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając na podstawie art. 155 K.p.a. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 29 sierpnia 2012 r. z uwagi na to, że obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych określony w decyzji ustał z dniem 31 października 2013 r., zatem decyzja w tym zakresie wygasła z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu decyzji, że niedopuszczalne było ustalenie w decyzji z dnia 29 sierpnia 2012 r. terminu w jakim miały być dokonane nasadzenia zastępcze, bowiem art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody nie pozwalał na ustalenie terminu dokonania nowych nasadzeń, ani terminu na usuniecie drzew. Jeżeli jednak organ w zezwoleniu, chociaż bezzasadnie, określił termin dokonania nasadzeń zastępczych, to brak było podstaw do odmowy zmiany tego terminu, jeżeli strona o to wniosła. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich ponownie odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 29 sierpnia 2012 r. z uwagi na to, że termin dokonania nasadzeń zakreślony ww. decyzją upłynął z dniem 31 października 2013 r. Zatem decyzja w tym zakresie wygasła, co uniemożliwia jej zmianę w trybie art. 155 K.p.a. W odwołaniu od tej decyzji Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Terenowy zarzuciła organowi I instancji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez nie ustalenie przyczyn dla których nie dokonała nasadzeń w terminie, nie ustalenie na czym polegał interes publiczny i słuszny interes strony w uwzględnieniu wniosku. Zarzuciła także nie uwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia 30 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że w poprzednio wydanej decyzji błędnie zinterpretowało przepisy ustawy o ochronie przyrody, co miało wpływ na ocenę, czy decyzja wydana na ich podstawie może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że wniosek o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości musi zawierać m. in. termin zamierzonego usunięcia drzew lub krzewów. Z brzmienia art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w każdym zezwoleniu powinien być określony termin usunięcia drzew lub krzewów, ich przesadzenia lub posadzenia innych drzew czy krzewów. Decyzja zezwalająca na usuniecie drzew lub krzewów jest wprawdzie decyzją uznaniową, pozwalającą organowi na pewną swobodę, jednak zawsze w granicach określonych ustawą o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Co do zasady zezwolenie na usuniecie drzew lub krzewów, jak każda decyzja ostateczna, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylone lub zmienione przez organ który je wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 155 K.p.a.). W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji odmawiająca zmiany terminu dokonania nasadzeń zastępczych jest prawidłowa. Decyzja zezwalająca na wycięcie drzewa i krzewów wydana pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych wywołuje skutki tylko przez pewien okres czasu, czas jej obowiązywania jest ograniczony określonym w niej terminem usunięcia drzewa i krzewów bądź terminem dokonania nowych nasadzeń. Decyzja taka może być zmieniona na podstawie art. 155 K.p.a. ale tylko przed upływem wyznaczonego w niej terminu. W przedmiotowej sprawie, określony w decyzji z dnia 29 sierpnia 2012 r. termin dokonania nowych nasadzeń upłynął z dniem 31 października 2013 r., a wniosek o zmianę decyzji w tej części został złożony po upływie wyznaczonego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Terenowy wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji wydanej w I instancji. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 155 K.p.a. przez odmowę modyfikacji terminu nasadzeń, mimo istnienia przesłanek warunkujących zmianę zezwolenia, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia mimo istnienia podstaw do jej uchylenia i wydania decyzji modyfikującej termin dokonania nasadzeń zastępczych. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i działanie sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem strony, a także naruszenie art. 7, 77, 80, 140 i art. 107 § 3 K.p.a. Strona skarżąca wyjaśniła, że nie dokonała nasadzeń bez swojej winy, z przyczyn od niej niezależnych. Zdaniem skarżącej Agencji taka niespójność wykładni przepisów prawa przez organ odwoławczy, przy niezmienionym stanie faktycznym, narusza zasadę legalizmu. W poprzednio wydanej decyzji organ odwoławczy uznał bowiem, że upływ określonego w zezwoleniu terminu do dokonania nasadzeń nie oznacza, że obowiązek ten wygasł, przeciwnie, że nadal istnieje i jest ściśle związany z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zniszczenie obiektów przyrodniczych. W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że upływ terminu do dokonania nasadzeń oznacza, że zezwolenie w tym zakresie wygasło. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, skąd tak radykalna zmiana stanowiska. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, która nie uwzględniała jego wskazań zawartych w wydanej wcześniej decyzji, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował także art. 155 K.p.a., ponieważ nie zweryfikował decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. W sprawie objętej skargą zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej, nie obowiązują bowiem przepisy szczególne zakazujące zmiany terminu dokonania nasadzeń, a za uwzględnieniem żądania przemawia zarówno interes wnioskodawcy jak i interes społeczny. W interesie społecznym leży bowiem wykonanie nasadzeń zastępczych, służących realizacji kompensacji przyrodniczej. Interes strony polega na tym, że decyzja organu uniemożliwia jej zrealizowanie nasadzeń, mimo tego, że obowiązek ten nie został wykonany w terminie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od strony. Wykonawca robót budowlanych z którym strona skarżąca zawarła umowę, po usunięciu drzewa i krzewów zgodnie z zezwoleniem, opuścił teren budowy. W związku z zaprzestaniem robót budowlanych, nie zostały zrealizowane nasadzenia zastępcze, które miał wykonać wykonawca, o czym organ został poinformowany. Zezwolenie na usuniecie drzew ma charakter decyzji uznaniowej, udzielenie zezwolenia zależy od uznania organu, którego zadaniem jest dbałość o przyrodę oraz ochrona składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie sprzeciwiają się zmianie terminu dokonania nasadzeń zastępczych. Art. 84 ust. 3 tej ustawy wymaga jedynie, by termin ten był określony, nie zakazuje zmiany tego terminu. Tym bardziej, że jak wynika z zaskarżonej decyzji termin dokonania nasadzeń zastępczych został określony arbitralnie przez organ udzielający zezwolenia, bez uzgodnienia z wnioskodawcą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, iż w zaskarżonej decyzji wyjaśniło, skąd wzięła się zmiana stanowiska organu odwoławczego co do możliwości zmiany terminu wykonania nasadzeń w sytuacji, gdy termin ten upłynął. Kolegium wyjaśniło bowiem w zaskarżonej decyzji, że poprzednio błędnie zinterpretowało przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie udzielania zezwoleń na usuniecie drzew i krzewów z nieruchomości, co miało wpływ na ocenę, czy taka decyzja może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że na skutek wcześniejszej błędnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie przyrody uchyliło poprzednią decyzję zarządcy drogi odmawiającą zmiany zezwolenia w części dotyczącej terminu dokonania nasadzeń, jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie mogło dalej tkwić w błędzie, doprowadzając do naruszenia prawa. Kolegium stwierdziło, że nie podziela poglądu strony skarżącej, by w sprawie doszło do naruszenia zasady legalizmu. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do pogorszenia sytuacji strony skarżącej, gdyż zarówno pierwsza jak i druga decyzja zarządcy drogi była dla niej niekorzystna, sytuacja prawna w postępowaniu odwoławczym nie zmieniła się. Kolegium uchylając wówczas decyzję organu I instancji nie spowodowało, że strona uzyskała więcej praw. Niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się nie dotyczy natomiast decyzji kasacyjnych. Natomiast zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji. Nie są także zasadne zarzuty dotyczące niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przypadku rozpatrywania sprawy dotyczącej zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., w zakresie zmiany terminu dokonania nasadzeń, gdy wyznaczony zezwoleniem termin upłynął, nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przyczyn niedokonania nasadzeń w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę procesową wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "K.p.a.", zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wniosek o zmianę decyzji w części dotyczył zezwolenia z dnia 29 sierpnia 2012 r., na mocy którego strona skarżąca nabyła prawo do usunięcia z terenu jej nieruchomości jednego drzewa i krzewów ozdobnych o pow. 25,85 m2, w terminie do końca 2012 r. Decyzję wydano m. in. na podstawie art. 83 ust. 1 i 3 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2013 r. poz. 627 ze zm.), zgodnie z którym usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta. Wydanie zezwolenia, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu (art. 84 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody). Uzależnienie wydania zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami ma szczególny charakter prawny. W przypadku niewykonania tego warunku zastosowanie powinien znaleźć art. 162 K.p.a. regulujący wygaśnięcie decyzji administracyjnej oraz wynikające z tego tytułu następstwa prawne. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrealizowała uprawnienie do usunięcia drzewa i krzewów określonych w zezwoleniu, ale nie zrealizowała warunku do zastąpienia ich innymi drzewami i krzewami. Termin na spełnienie warunku upłynął z dniem 31 października 2013 r. Z zaskarżonej decyzji wynika, że w grudniu 2012 r. wykonawca robót budowanych, któremu strona skarżąca powierzyła realizację inwestycji związanej z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przerwał jej realizację. Zatem wnioskodawca miał możliwość złożenia wniosku o zmianę terminu dokonania nasadzeń przed jego upływem. Wniosek o zmianę zezwolenia w części dotyczącej terminu wykonania nasadzeń zastępczych został złożony przez Wojskową Agencję Mieszkaniową dopiero w lutym 2014 r., po zrealizowaniu zezwolenia na usunięcie drzewa i krzewów i upływie terminu do zastąpienia ich innymi drzewami i krzewami. Oględziny nieruchomości w dniu 31 marca 2014 r. potwierdziły zrealizowanie uprawnienia wynikającego z zezwolenia. Jednak warunek zastąpienia usuniętych nasadzeń innymi nasadzeniami do dnia 31 października 2013 r. nie został spełniony. Istota sporu sprowadza się do tego, czy wydane na podstawie art. 83 ust. 1 i 3 i nast. ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usuniecie drzew lub krzewów może być w trybie art. 155 K.p.a. zmienione w części dotyczącej wyznaczenia dłuższego terminu dokonania nasadzeń zastępczych. Należy podzielić pogląd organów orzekających w sprawie, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, jak każda inna decyzja ostateczna, może być za zgodą strony zmienione w trybie art. 155 K.p.a. Jednakże decyzja zezwalająca na usuniecie drzew lub krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest dokonanie nasadzeń zastępczych w określonym terminie. Oba te elementy decyzji są ze sobą powiązane w tym sensie, że skorzystanie z przyznanego uprawnienia może nastąpić wyłącznie na warunkach określonych w zezwoleniu. Zrealizowanie uprawnienia do wycięcia drzew wyklucza zmianę określonych w tym zezwoleniu warunków. Jednakże w ocenie Sądu, dopuszczalna jest możliwość zmiany zezwolenia w kwestii terminu wykonania nasadzeń zastępczych, ale tylko wówczas, gdy określony w zezwoleniu termin na wykonanie tego warunku jeszcze nie upłynął. W sytuacji, gdy wniosek o zmianę zezwolenia w części dotyczącej terminu dokonania nasadzeń został złożony po upływie terminu spełnienia warunku, zmiana zezwolenia w tym zakresie nie jest możliwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2014 r. IV SA/Wa 1548/14). Wniosek strony skarżącej o zmianę zezwolenia na usuniecie drzew w części dotyczącej nasadzeń zastępczych został złożony po upływie terminu na wykonanie tego warunku. Spóźnione złożenie wniosku o zmianę zezwolenia w tej części było przyczyną wydania decyzji niekorzystnej dla wnioskodawcy. W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieustalenia przyczyn niedopełnienia warunku oraz nieustalenia czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uwzględnieniem wniosku, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 139 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie wydał decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wprawdzie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę, ale w art. 138 § 2 K.p.a. chodzi o okoliczności faktyczne. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy ani nakazywać jej rozstrzygnięcia pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 30 maja 2014 r. organ odwoławczy zawarł elementy mające nakłonić organ I instancji do rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób, do czego nie był uprawniony. Zatem nie uwzględnienie tych wytycznych przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zaakceptowane następnie przez Kolegium, nie narusza prawa. Ponieważ rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, brak było podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Z tej przyczyny Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.