II SA/Po 1044/14

Dnia 16 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 roku sprawy ze skarg J. M. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2014 roku nr (...), (...), (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 roku nr (...), II. w pozostałej części skargi oddala, III. określa, że postanowienie określone w punkcie I nie może być wykonane, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniami z dnia (...) marca 2014 r., (...) oraz z (...) marca 2014 r., nr (...), Burmistrz Miasta C. działając na podstawie art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 147, art. 148 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpoznaniu wniosku J. M. odmówił wznowienia postępowania zakończonego kolejno: ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2006 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2007 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Naczelnika Miasta C. z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), (...), (...), (...), (...) położonej w C. (decyzja nr [...]). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia wyjaśniono, że pismem z dnia (...) września 2013 r. J. M. zwrócił się o wznowienie postępowań zakończonych opisanymi powyżej decyzjami. Pismem z dnia (...) lutego 2014 r. wnioskodawca wyjaśnił, że o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania dowiedział się w dniu (...) sierpnia 2013 r. w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że choć żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione w terminie, to jednak wnioskodawca nie wykazał swoich praw w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, a zatem brak było podstaw do wznowienia zakończonych postępowań. Pismem z dnia (...) maja 2014 r. J. M. wniósł zażalenia na postanowienia Burmistrza Miasta C, z dnia (...) oraz (...) marca 2014 r., wskazując na nieprawidłowości, jakich miano się dopuścić w ramach dokonywanego podziału nieruchomości. Postanowieniami z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...), (...) oraz (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienia Burmistrza Miasta C. z dnia (...) marca 2014 r. oraz (...) marca 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia z dnia (...) maja 2006 r., nr (...), z dnia (...) maja 2007 r., nr (...) oraz z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania jest możliwe jedynie na żądanie strony. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazano, że stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest jedynie osoba mając do niej tytuł prawny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że J. M. nie posiadał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podzielonych decyzjami z dnia (...) maja 2006 r., z dnia (...) maja 2007 r., oraz z dnia (...) czerwca 1985 r., co powoduje, że nie mógł on skutecznie wnieść o wznowienie postępowania. Skargę na opisane powyżej postanowienia z dnia (...) czerwca 2014 r. wniósł J. M. nie zgadzając się z ich treścią. Skarga na postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...)została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 1045/14, skarga na postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...) została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 1046/14, natomiast skarga na postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...) została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 1044/14. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. II SA/Po 1044/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o połączeniu powyższych spraw pod sygn. II SA/Po 1044/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy wznowienia postępowania zakończonego kolejno: ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2006 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2007 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Naczelnika Miasta C. z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), (...), (...), (...), (...)położonej w C. (decyzja nr [...]). Stosownie do treści art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Również odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 K.p.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 K.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W realiach przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej uznały, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniach zakończonych decyzjami o podziale nieruchomości z dnia (...) maja 2006 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2007 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz (...) położonej w C. (decyzja nr [...]);ostateczną decyzją Naczelnika Miasta C. z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), (...), (...), (...), (...) położonej w C. (decyzja nr [...]). Stąd też, obowiązkiem Sądu było skontrolowanie, czy podjęte przez organ ustania miały swoje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym miejscu należy zauważyć, że powołane powyżej decyzje podziałowe zostały wydane na podstawie dwóch aktów prawnych. I tak, decyzja z dnia (...) czerwca 1985 r. podlegała reżimowi prawnemu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którą podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r.) lub tez niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile spełniał on przesłanki określone w art. 10 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Natomiast decyzje z dnia (...) maja 2006 r., oraz z dnia (...) maja 2007 r., podlegały reżimowi prawnemu określonemu w ustawie dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Podkreślania jednak wymaga, że zarówno w postępowaniach toczących się w oparciu o przepisy ustawy z 1985 r., jak i obecnie obowiązującego aktu prawnego, którym jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania podziałowego są jedynie jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1608/98, odnosząc się do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wskazują, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "interesem prawnym" w rozumieniu powołanego powyżej przepisu legitymują się jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonych nieruchomości. Skoro stronami postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości mogą być jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści, to również jedynie te podmioty - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać uchylenia ostatecznej decyzji o podziale w jednym z trybów nadzwyczajnych. Obowiązkiem organów administracji publicznej było wiec ustalenie, czy w dacie podziału nieruchomości J. M. był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym dzielonych nieruchomości. W przypadku decyzji zakończonych decyzjami z dnia (...) maja 2006 r., oraz z dnia (...) maja 2007 r. zebrany materiał dowodowy, w tym wypisy z rejestru gruntów, jednoznacznie wskazują, że skarżący nie spełniał powołanego powyżej warunku, a co za tym idzie nie mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego opisanymi powyżej decyzjami. Stąd wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga podlegała oddaleniu w powyższym zakresie. Natomiast w przypadku decyzji z dnia (...) czerwca 1985 r. organ odwoławczy całkowicie zignorował fakt, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Miasta C. z dnia (...) maja 1984 r. w przedmiocie odstąpienia J. M. w użytkowanie wieczyste działkę oznaczoną nr (...) oraz akt notarialny z dnia (...) lipca 1984 r. dotyczący umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr (...). Oznacza to, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty mogące świadczyć o tym, że w dacie wydania ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...)w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), (...), (...), (...), (...) położonej w C., J. M. mógł dysponować tytułem prawnym do jednej z nieruchomości objętych podziałem, a w konsekwencji mógł być stroną postępowania podziałowego. Organ II instancji zignorował jednak powyższe dowody, dopuszczając się naruszenia podstawowych zasad postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Oznacza to, że wydane przez niego postanowienie było przedwczesne i musi zostać uchylone w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że żądanie skarżącego, dotyczące wyeliminowania z obrotu decyzji podziałowych jest sformułowane we wniosku z dnia (...) września 2013 r. bardzo nieczytelnie i zdaje się wskazywać, że obejmowało ono również żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. W aktach sprawy brak jest przy tym dokumentów wskazujących, czy tryb powyższy został w sprawie również zastosowany. Podkreślenia jednak wymaga, że zawarte w niniejszym wyroku rozważania dotyczące legitymacji do wzruszenia ostatecznych decyzji podziałowych odnoszą się do wszystkich trybów nadzwyczajnych, w tym również stwierdzenia nieważności. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do dokonania oceny, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia (...) czerwca 1985 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.