II SAB/Wa 1055/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. za pomocą poczty elektronicznej wystąpiło do Ministra Sportu i Turystyki o udostępnienie informacji publicznej w postaci księgi wejść/wyjść gości (rejestru wejść/wyjść) do Ministerstwa w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. W odpowiedzi, organ pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformował, iż rejestr wejść i wyjść w Ministerstwie Sportu i Turystyki nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 883), administrator danych powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a zbierane dane powinny być wykorzystywane tylko w tym celu, dla którego zostały zebrane. Nie mogą być także poddawane dalszemu przetwarzaniu, który jest niezgodny z celem pierwotnym. Stowarzyszenie [...] w dniu 17 listopada 2014 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie rozpatrzenia przedstawionego wyżej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) przez nieudzielenie informacji publicznej. W konkluzji skargi wniosło o zobowiązanie Ministra Sportu i Turystyki do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie, odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz sądów krajowych, stwierdziło, iż przedmiotem wniosku jest informacja publiczna. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. W ocenie Stowarzyszenia nie ulega wątpliwości, że informacja kto wchodzi do budynku Ministerstwa, a więc miejsca pracy Ministra i innych urzędników pracujących w Ministerstwie jest sprawą publiczną, a w konsekwencji stanowi informację publiczną. Budynek Ministerstwa stanowi własność Skarbu Państwa, jest miejscem pracy i spotkań urzędników w sprawach służbowych. Zapada w nim także wiele decyzji mających wpływ na codzienne życie obywateli. Ponadto skoro prowadzony jest taki rejestr osób wchodzących do Ministerstwa oznacza to, że jest to informacja cenna dla osób, które określiły taki obowiązek. Informacja kto wchodzi do Ministerstwa jest także bardzo ważna dla kontroli społecznej władzy. W sytuacji, gdy przy projektowaniu aktów prawnych ścierają się interesy różnych grup społecznych/branż, a przebywający w Ministerstwie mają możliwość lobbowania za danymi rozwiązaniami, to wiedza ta staje się bardzo istotna. Nie trudno sobie wyobrazić, że dzięki powiązaniu informacji kto wchodził do Ministerstwa i daty powstaniu aktu ustawodawczego można określić np. kto wywierał wpływ na dane rozwiązania i czy było to w jego interesie, czy miał na względzie dobro państwa/społeczeństwa. Ponadto jawność rejestru wejść i wyjść jest związana z jawnością działania organów władzy publicznej. Dlatego żądana wnioskiem informacja jest informacją publiczną i nawiązuje do koncepcji tzw. "otwartego rządu" i charakterystycznego w wielu państwach demokratycznych form społeczeństwa obywatelskiego. W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powyższego stanowiska organ wskazał, iż nie był w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, gdyż pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformował zainteresowane Stowarzyszenie, iż rejestr wejść i wyjść w Ministerstwie nie jest informacją publiczną i dlatego nie podlega udostępnieniu w rozumieniu tej ustawy. Organ podkreślił, iż żądany rejestr wejść i wyjść nie spełnia kryteriów wymienionych przez ustawodawcę w art. 1 i art. 6 ustawy, nie stanowi bowiem oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonej i podpisanej w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, a tym samym uznać należy, że nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej, decydujące jest nie samo jej wytworzenie lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych, a takich cech rejestr wejść i wyjść nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, w rozumieniu tej ustawy, żądanej informacji. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy, poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publik. – Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22). Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących". Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. Takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Minister Sportu i Turystyki. Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 149 ust. 1, że kieruje określonym działem administracji rządowej. Oceniając natomiast wniosek skarżącego Stowarzyszenia pod względem przedmiotowym, Sąd doszedł do przekonania, że żądanie udostępnienia elektronicznej księgi wejść do budynku Ministerstwa Sportu i Turystyki, nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznych, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Przy czym gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa i nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Nie odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem cech takiej informacji nie posiada. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09, Lex Polonica 2372310). W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do żądania udostępnienia "księgi wejść" do budynku Ministerstwa Sportu i Turystyki za wskazany okres, organ prawidłowo przyjął, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, o czym poinformował Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z powyższych przyczyn zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony i skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.