II SAB/Wa 965/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Oddział w Polsce na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do rozpatrzenia pkt 2 lit. c-i wniosku strony skarżącej M. Sp. z o.o. Oddział w Polsce z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na rzecz strony skarżącej M. Sp. z o.o. Oddział w Polsce kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 4 września 2014 r. [...]Sp. z o.o. Oddział w Polsce z siedzibą w [...] (dalej jako [...] lub Spółka) zwróciła się do [...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako [...]), powołując się na art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), pkt 4 lit. a) i c), pkt 5 lit. a), d) i e) ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie: 1. Umowy zawartej przez [...] z [...]Sp. z o.o. w wyniku przetargu nieograniczonego w ramach projektu POIiŚ 7.1-19.2 "Modernizacja linii kolejowym nr 8, [...] – PRACE PRZYGOTOWAWCZE" (dalej zwanej Umową). 2. Dokumentacji związanej z zawarciem i wykonaniem Umowy, obejmującej: a. załączniki do Umowy; b. aneksy do Umowy; c. porozumienia i umowy dodatkowe zawarte w związku z Umową, w szczególności zawarte w wyniku udzielenia zamówień dodatkowych lub uzupełniających; d. zapytanie ofertowe zamawiającego i ofertę wykonawcy; e. zlecenia dokonania szerszego bądź węższego zakresu prac; f. dokumentację wykonawczą lub powykonawczą do Umowy; g. harmonogram prac wskazujący zakres prac przewidzianych w Umowie aktualny na dzień udzielenia informacji publicznej; h. dokumentację dotyczącą realizacji Umowy, w szczególności protokoły odbioru poszczególnych etapów prac sporządzone do dnia udzielenia informacji publicznej, w tym protokoły ZOPI; i. korespondencję towarzyszącą lub związaną w wykonaniem Umowy prowadzoną pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku [...] przy piśmie z dnia 18 września 2014 r. udostępniły kopię umowy wraz z załącznikami i aneksami do tej umowy. Jednocześnie w piśmie tym wskazały, iż pozostałe żądane przez wnioskodawcę w punkcie 2c-2i dokumenty związane z realizacją umowy nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazały, iż informacje te nie są również objęte zakresem art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych, bowiem według tej normy prawnej wyłącznie umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne, tym samym brak jest podstaw prawnych dla uznania, że zakres tej regulacji obejmuje również inne dokumenty związane z realizacją zamówienia publicznego. Nadto wskazały, iż nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że wnioskowane dokumenty mieszczą się co do zasady w zakresie informacji podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, to i tak prawo do tej informacji publicznej miałoby podlegać, w określonym przynajmniej zakresie, ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Z uwagi na powyższe [...] podniosły, że odmawiając udostępnienia ww. informacji nie miały obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, a jedynie zawiadomienia wnioskodawcy, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. W dniu 7 października 2014 r. [...] skierowała do [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które [...] opowiedziały pismem z 16 października 2014 r. podtrzymując w całości wcześniej przedstawione stanowisko w sprawie. W dniu 20 października 2014 r. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...]. W skardze pełnomocnik Spółki zarzucił [...] naruszenie prawa, tj. art. 1 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d-e, oraz art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej i niewydanie decyzji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie [...] do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt podmiotowi zobowiązanemu i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki wskazał, że: • [...] były podmiotem zobowiązanym do udzielenia Spółce informacji publicznej; • informacje, o których udostępnienie wnioskowała Spółka, miały charakter publiczny w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; • informacje, o których udostępnienie wnioskowała Spółka, nie podlegały ograniczeniom w zakresie ich udostępniania wynikającym z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej); • informacje, o których udostępnienie wnioskowała Spółka, nie podlegały ograniczeniom w zakresie ich udostępniania ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W odpowiedzi na skargę [...] wniosły o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę [...] podniosły te same argumenty, które zawarła w piśmie z dnia 18 września 2014 r. skierowanym do wnioskodawcy, wskazując, iż na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej spośród dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych udostępnieniu podlegają wyłącznie umowy w sprawie zamówień publicznych. Wobec powyższego, mając na uwadze udzieloną przez Spółkę skarżącej odpowiedź na jej wniosek, zdaniem [...], uznać należy, iż dopełniła ona swoich obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącej Spółki z dnia 4 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Artykuł 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 782 ze zm.). Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 21). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.). Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ (podmiot), do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku informacyjnego), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w konkretnej sprawie o bezczynność w ogóle znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że [...] wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym, a jej głównym udziałowcem jest Skarb Państwa będący właścicielem 76,7 % akcji, w związku z tym zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, iż zgłoszone przez Spółkę żądanie z dnia 4 września 2014 r. w zakresie udostępnienia informacji jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej, iż stosownie do art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez spółkę informacje: – porozumienia dodatkowe zawarte w związku z Umową; – zapytanie ofertowe zamawiającego i ofertę wykonawcy; – zlecenia dokonania szerszego bądź węższego zakresu prac; – dokumentację wykonawczą do Umowy; – harmonogram prac wskazujący zakres prac przewidzianych w Umowie aktualny na dzień udzielenia informacji publicznej; – dokumentację dotyczącą realizacji Umowy, w szczególności protokoły odbioru poszczególnych etapów prac sporządzone do dnia udzielenia informacji publicznej: – korespondencję towarzyszącą lub związaną w wykonaniem Umowy prowadzoną pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, dotyczą realizacji zawartej w ramach zamówień publicznych umowy "Modernizacja linii kolejowym nr 8, [...] – PRACE PRZYGOTOWAWCZE" i posiadają one walor dokumentów, których używa organ do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań ze środków publicznych. NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14 (publikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) jednoznacznie stwierdził, iż co do zasady dokumenty będące w posiadaniu "centralnego organu administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej, zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, z zastrzeżeniami (...) w szczególności, że muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów, a nie zamierzeń aby móc uznać zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – że zawierają informacje o sprawach publicznych". W tym miejscu wskazać należy na tezę wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, w którym stwierdzono, że do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy - Prawo zamówień publicznych. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju regulacja prawna zawarta w ustawie Prawo zamówień publicznych nie oznacza, że inne niż umowy dokumenty dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie na tle art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych wielokrotnie wskazywano, że nie wynika z niego, że jawne są tylko umowy, dotyczy to także dostępu do innych dokumentów posiadających walor informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, czy wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11). Reasumując uznać należało, że [...] pozostają w bezczynności w udostępnieniu żądanej w punkcie 2c-2i wniosku z dnia 4 września 2014 r. informacji publicznej. Stwierdzić też trzeba, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec pozostającego w bezczynności podmiotu. W ocenie Sądu, skomplikowany charakter spraw z zakresu informacji publicznej w zestawieniu z ustawą - Prawo zamówień publicznych upoważnia Sąd do stwierdzenia, że bezczynność organu nie wynikała z celowego lekceważenia praw strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.