VI SA/Wa 3028/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej oddala skargę VI SA/Wa 3028/14 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. powiadomił [...]-rzeczoznawcę majątkowego o wszczęciu z urzędu, wobec niego, postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej i przekazaniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W dniu [...] grudnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję, w której orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego [...] kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skierował sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, przeprowadzając ponownie postępowanie wyjaśniające uznała, że [...] -rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa w stopniu uzasadniającym orzeczenie kary dyscyplinarnej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekł o zastosowaniu wobec [...] -rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy. Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Minister Infrastruktury i Rozwoju powołał się na art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) z 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zawodowych zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego, zauważa organ, jest dołożenie wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym, nie budziły żadnych wątpliwości, co do ich rzetelności, poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy winien więc zawierać wszystkie niezbędna informacje, umożliwiające jego weryfikację i niepozostawiające żadnych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Powierzając wykonanie operatów szacunkowych każdy zleceniodawca ma na uwadze specjalistyczną wiedzę, jaką powinien posiadać rzeczoznawca majątkowy, niezbędną dla wykonania zlecenia. W przedmiotowej sprawie [...]sporządzał operaty szacunkowe na zlecenie [...]. Wobec sporządzonych przez rzeczoznawcę operatów zgłoszono szereg zarzutów. Organ, po analizie całokształtu zebranego materiału dowodowego uznał, że [...] dopuścił się nieprawidłowych działań jako rzeczoznawca majątkowy, które nie mogą być usprawiedliwione. Dokonał wyliczenia wartości nieruchomości poprzez ustalenie średniej arytmetycznej wynikającej z dokumentów dostarczonych przez zleceniodawcę. Nie wykonał żadnej analizy rynku, charakterystyki i oceny cen rynkowych, w tym lokalizacji i sąsiedztwa, wpływających na poziom cen, nie opisał nieruchomości na poziomie ceny minimalnej i maksymalnej oraz ich cen rynkowych. Bezkrytycznie i niezgodnie z zasadą szczególnej staranności zawodowej przyjął założenie, że wystarczające dla określenia wartości rynkowej nieruchomości będzie wykorzystanie wyłącznie informacji przekazanych przez Gminę, dotyczących wypłaconych odszkodowań. Tak przyjęte założenie doprowadziło do kolejnych błędów, w tym zafałszowania wyników szacowania. Takie działanie świadczy o braku zrozumienia, na czym polega rola rzeczoznawcy w procesie szacowania nieruchomości. Tym Samym [...] naruszył zasadę szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, o której mowa w art. 175 ust. 1 ugn poprzez naruszenie § 36 ust. 1 i 6, § 55 ust. 2, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 153 ust. 1 ugn polegającym na przyjęciu jako ceny transakcyjne wartości odszkodowania za nieruchomości, które nie były przedmiotem obrotu rynkowego. Reasumując organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy [...] podczas sporządzania operatów szacunkowych wielokrotnie naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Jego wina w świetle zebranego w sprawie materiału, nie budzi wątpliwości, co uzasadnia orzeczenia stosownej kary dyscyplinarnej. Wymierzona kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy jest karą współmierną do zaistniałych naruszeń przepisów oraz naruszenia zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności z zakresu szacowania nieruchomości, jakich dopuścił się rzeczoznawca wykonując przedmiotowe operaty szacunkowe. [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzję ją poprzedzająca z dnia [...] grudnia 2012 r. wnosząc o ich uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uzasadnienie w sposób niewystarczający zastosowania tak drastycznej kary dyscyplinarnej, co narusza, wynikająca z Konstytucji RP, zasadę proporcjonalności. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, albowiem nie wziął pod uwagę następujących okoliczno0ści: 1. żaden "operat szacunkowy" nie był oceniany negatywnie przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych, 2. problem dotyczy "operatów szacunkowych" i sytuacji, która miała miejsce w 2010 r. Od tego czasu rzeczoznawca wykonał szereg operatów i opinii dla sądów w sposób niebudzący żadnych zastrzeżeń, 3. nie zasięgnięto opinii na piśmie na temat jego postawy i działalności od [...], do którego należy od 20 lat. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie dopełniła swoich obowiązków i nie zbadała należycie sprawy, zdaniem skarżącego działki wydzielone pod drogi publiczne są nieruchomościami nietypowymi, dla których nie ma wolnego rynku nieruchomości. Nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne stanowi transakcję wymuszoną, a nie transakcję wolnorynkową i tym samym ich ceny nie mogą być brane pod uwagę w procesie wyceny. Skarżący poprawił kwestionowane operaty szacunkowe, czego komisja i organ nie wzięli pod uwagę. Podany w protokole przez komisje sposób wyceny jest niespójny i sprzeczny i sprzeczny z ustawową definicją wartości rynkowej wolnego rynku nieruchomości. Ponadto skarżący podniósł nieprawidłowe działanie zleceniodawcy w zakresie odmowy spisania protokołu w sprawie wadliwie zorganizowanego przez urząd przetargu na wyceny nieruchomości oraz w sprawie wzajemnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając sprawę w przedstawiony wyżej sposób Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem skarga jest nieuzasadniona. Sąd podziela argumentację organu o winie [...], który jako rzeczoznawca majątkowy, wykonując przedmiotowe operaty szacunkowe obejmujące określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowych położonych w [...] naruszył art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) z 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), w sposób, który powinien skutkować orzeczeniem kary dyscyplinarnej. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zawodowych zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Przepisy prawa nakazują wykonanie operatów szacunkowych zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), będący przepisem szczególnym, regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Powyższe wynika wprost z ust. 4 powołanego paragrafu, zgodnie z którą w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Operat więc nie powinien pozostawiać żadnych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, nie powinien wymagać poprawek. Operat szacunkowy oceniony negatywnie, wymagający poprawek traci walor operatu szacunkowego. Skoro wymaga takowych to oznacza nic innego jak tylko to, że został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów i standardów zawodowych. Ocenie, w aspekcie odpowiedzialności dyscyplinarnej, podlega wersja pierwotna, nie zaś poprawiona, przy czym przedmiotem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie jest ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, lecz ocena czynności zawodowych wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego w kontekście jego odpowiedzialności zawodowej. Rzeczoznawca wydając opinię kieruję się tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa. To on podejmuje decyzję o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Najczęściej spotykanym sposobem wyceny i dopuszczalnym prawnie jest podejście porównawcze. W tej metodzie najważniejsze jest dobranie transakcji dotyczących jak najbardziej podobnych nieruchomości oraz sposób ustalania współczynników korygujących i waga jaką rzeczoznawca nada tym współczynnikom. W przedmiotowej sprawie, skarżący, podczas sporządzania operatów szacunkowych, wielokrotnie naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. [...] wyliczył wartość nieruchomości poprzez ustalenie średniej arytmetycznej wynikającej z dokumentów dostarczonych przez zleceniodawcę. Nie wykonał żadnej analizy rynku, charakterystyki i oceny cen rynkowych, w tym lokalizacji i sąsiedztwa, wpływających na poziom cen, nie opisał nieruchomości na poziomie ceny minimalnej i maksymalnej oraz ich cen rynkowych. Podzielił transakcje dotyczące nieruchomości porównawczych na poszczególne działki ewidencyjne i związane z tym podzielenie wartości odszkodowania podanej w akcie nieruchomości z przypisaniem kwot poszczególnym działkom wchodzącym w skład nieruchomości, co doprowadziło w praktyce do wielokrotnego przyjęcia tej samej ceny jednostkowej do obliczenia ceny średniej i do wyliczenia na jej podstawie zakresów współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych w zastosowanej do wyceny metodzie korygowania ceny średniej. Doprowadziło to do zafałszowania wyników szacowania i jest niezgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Powyższe wskazuje, że skarżący naruszył zasadę szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, o której mowa w art. 175 ust. 1 ogn poprzez naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 153 ust. 1 ugn polegającym na przyjęciu jako ceny transakcyjnej wartości odszkodowania za nieruchomości, które nie były przedmiotem obrotu rynkowego oraz zafałszowania wyników szacowania. Z treści operatów szacunkowych w żaden sposób nie można wywieść, że działki przejęte do porównań odzwierciedlają rynek lokalny. Nie jest również wiadome, w jaki sposób rzeczoznawca majątkowy sprawdził, czy ceny po jakich zostają odkupione działki pod drogi we wcześniejszych okresach niż data wyceny były zakupione po cenach rynkowych. Sugeruje natomiast, że istniały odpowiednie transakcje rynkowe dla sporządzenia prawidłowości odszkodowań. Zgodzić się więc należy z organem, że skoro rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że dokonał sprawdzenia, to tym bardziej transakcje te mógł wykorzystać bezpośrednio, czego nie uczynił. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z uwagi na treść § 36 ust. 1 (...) nie ma prawa dokonać wyceny nieruchomości w inny sposób bez wcześniejszego zbadania rynku pod kątem istnienia na nim transakcji, o których mowa w ust. 1 tegoż paragrafu. Taką decyzję mógł dopiero podjąć, ale po uznaniu (czemu winien dać wyraz w operacie), że takie transakcje na rynku nie wystąpiły. Protokoły Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, działania organu nie mogą zawierać żadnych instrukcji czy sugestii w kwestiach wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy odpowiada za działania lub zaniechania w pracy zawodowej. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie decyzji o nałożeniu kary dyscyplinarnej. Rozważając jej wysokość organ wziął pod uwagę skalę przewinień, okoliczności przemawiające na korzyść skarżącego tj. zdarzenia, na które rzeczoznawca nie mógł mieć wpływu. Do takich okoliczności z pewnością nie należą: niezadowolenie skarżącego z wynagrodzenia ustalonego za wykonanie zlecenia i okoliczności związane z ofertą przetargową, problematyka współpracy ze zleceniodawcą. Nieprawidłowości w wykonaniu czynności zawodowych uprawniały organ do zastosowania kary dyscyplinarnej. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.