II SA/Wa 1878/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Andrzej Góraj (spr.) Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Decyzją Komendanta Rejonowego Policji [...] odmówiono R. A. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu wobec faktu, że aktem notarialnym z [...] marca 2012 r. nabył on wraz z A. W. po ½ części udziału w lokalu mieszkalnym w W. przy ulicy [...]. Decyzja ta, wobec niewnoszenia od niej odwołania, uprawomocniła się. Wnioskiem z 30 marca 2014 r. R. A. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z [...] maja 2014 r. Komendant [...] Policji odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego odwołania Komendant Główny Policji decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nabyty przez stronę lokal posiada powierzchnię 29,9 m2, a więc wielkością odpowiada przynależnym skarżącemu dwóm normom zaludnienia. Nadto przywołał treść art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, regulujący materię przysługiwania pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania, oraz przepis art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, określający sytuacje w jakich policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego. Zestawiając poczynione ustalenia faktyczne z przytoczonymi regulacjami prawnymi organ doszedł do wniosku, że kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Prawo do lokalu, pomocy finansowej lub omawianego równoważnika przysługuje bowiem jedynie policjantowi, który nie posiada odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł R. A., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że organ badał kwestionowaną decyzję tylko przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa i braku podstawy prawnej, zaś pominął zbadanie materii braku wykonalności decyzji. Podkreślił również, iż w jego ocenie rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r. zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i stąd kwestionowana decyzja winna być oceniana jako wydana bez podstawy prawnej. Zwrócił też uwagę na fakt, że nabył lokal na współwłasność z osobą obcą w rozumieniu przepisu art. 89 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie w ww. przedmiocie dotyczyło materii wyjątkowej. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji administracyjnej, i to ze skutkiem ex tunc. Taki skutek łamie zaś podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest trwałość prawomocnych decyzji administracyjnych. Stąd więc materię faktyczną, podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, należy badać w sposób wyjątkowo wnikliwy, pamiętając o nadzwyczajności przedmiotowej instytucji prawnej. Powoduje to także taki skutek, że stwierdzania nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. nie budzi najmniejszych wątpliwości. Podkreślenia wymaga także fakt, iż wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać należy, iż nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Nadto, z uwagi na to, że wady występują w samej decyzji, postępowanie, w wyniku którego została ona wydana może okazać się prawidłowe pod względem prawnym. Stąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne jakie wywołała. Ocenie nie poddaje się zaś postępowania poprzedzającego wydanie ocenianej decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jak również z ugruntowanymi poglądami doktryny, rażące naruszenie prawa będzie wyrażało się w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, czy też w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Aby więc można było mówić o rażącym naruszeniu prawa muszą zostać spełnione dwie przesłanki. Przepis prawa mający być przedmiotem naruszenia winien być sformułowany w sposób jasny, klarowny, niewymagający dokonywania jego wykładni. Nadto proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z przepisem prawa, musi prowadzić do konkluzji, że rozstrzygnięcie zostało dokonane wbrew jasnym regulacjom danej normy prawnej. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż wydając skarżone rozstrzygnięcie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego. Trafnie wskazano, iż o rażącym naruszeniu prawa, które zarzucał skarżący, będzie można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy będzie miało miejsce oczywiste i nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron. Rażące naruszenie prawa będzie się zaś wyrażało w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, czy w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Analizując kwestionowaną decyzję według ww. kryteriów tutejszy Sąd również nie dopatrzył się naruszenia prawa, które dodatkowo mogłoby nosić cechy rażącego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji doczekał się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielu interpretacji. To samo więc już świadczy o tym, że przepis ten budził i budzi wątpliwości w zakresie rozumienia woli ustawodawcy w nim wyrażonej. W takiej więc sytuacji, nie sposób przyjąć, że mogło dojść do rażącego naruszenia tego przepisu. Wielość jego wykładni jest bowiem najlepszym dowodem tego, iż można go rozumieć w różny sposób. Tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia, że opierając rozstrzygnięcie o taki przepis, możliwe jest osiągnięcie skutku w postaci oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją a treścią spornej normy prawnej. Stanowisko zbieżne z powyższym zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 862/09, stwierdzając że: "skoro treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, to wykluczony jest zarzut skarżącego rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.". W świetle powyższych argumentów, jako niezasadny jawił się też zarzut rażącego naruszenia prawa przy cofaniu omawianego równoważnika w sytuacji, gdy policjant nabył lokal na współwłasność z osobą obcą w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Ta materia także nie została w sposób jednoznaczny ustalona w ustawie pragmatycznej, a odnosi się do niej jedynie wykładnia przepisów art. 92 i 94 ustawy o Policji. W ocenie tutejszego Sądu, kwestionowana decyzja nie została też wydana bez podstawy prawnej. Podstawą tą był bowiem przepis art. 94 a contr ario, czytany łącznie z przepisem art. 95 ustawy o Policji. Rozpoznając niniejszą sprawę należy bowiem pamiętać o tym, że pomoc finansowa stanowi pewnego rodzaju substytut podstawowego uprawnienia funkcjonariusza, opisanego w art. 88 ustawy pragmatycznej, tj. prawa do lokalu. Tak więc utrata przez funkcjonariusza prawa do lokalu pociąga za sobą w sposób oczywisty wniosek o utracie prawa do omawianego substytutu prawa do lokalu, czyli do utraty prawa do pomocy finansowej. Za niezasadny, a wręcz niezrozumiały należało zaś uznać zarzut niewykonalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odmowa przyznania pomocy finansowej staje się bowiem wykonalna z chwilą uprawomocnienia się decyzji, a w razie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności - z chwilą jej wydania. O niewykonalności decyzji mówić więc moglibyśmy ewentualnie w sytuacji, gdyby była ona wydana wobec nieistniejącej osoby, lub też przyznawała np. prawo do lokalu, którym organ nie dysponuje. Z takimi okolicznościami faktycznymi nie mieliśmy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, stąd więc omawiany zarzut należało ocenić jako pozostający w oderwaniu od istoty i przedmiotu niniejszej sprawy. Co zaś się tyczy pozostałych przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 K.p.a., to istotnie organ nie wypowiadał się w tym zakresie. Tego zaniechania nie sposób jednakże traktować jako uchybienia rzutującego na rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym badanej sprawy okolicznością oczywistą było to, że pozostałe przesłanki nieważnościowe nie występowały. Nie było więc błędem organu to, że się do nich nie odnosił. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).