II SA/Wa 1980/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782) oraz art. 104 i art. 107 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M. J. z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił wnioskodawcy udostępnienia wskazanej we wniosku informacji w zakresie podania pełnej wysokości środków publicznych z budżetu Państwa, jakie co miesiąc są wydatkowane na rzecznika prasowego M. B., wraz ze wszystkimi dodatkami jego miesięcznego wynagrodzenia brutto. W uzasadnieniu decyzji podano, iż M. J. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o podanie na piśmie pełnej wysokości środków publicznych z budżetu Państwa jakie co miesiąc wydatkowane są na rzecznika prasowego M. B., wraz ze wszystkimi dodatkami jego miesięcznego wynagrodzenia. W piśmie tym Pan M. J. nie wskazał podstawy prawnej swego wystąpienia. W reakcji na powyższe pismo, Dyrektor Generalny Ministerstwa pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpił do M. J. o podanie podstawy prawnej żądania wnioskowanych danych. Z uwagi na to, że zapytanie dotyczyło wynagrodzenia jednego z pracowników Ministerstwa, wskazanego we wniosku z nazwiska, pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało skierowane do wnioskodawcy w ramach postępowania wyjaśniającego, celem upewnienia się, w jakim trybie przedmiotowy wniosek ma być procedowany, w szczególności w celu rozważenia, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, na której przepisy wnioskodawca w swoim wystąpieniu się nie powołał. Na powyższe pismo M. J. nie odpowiedział, złożył natomiast skargę na bezczynność Ministra w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r. uzupełnionym postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r., zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. J. z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wpłynął do Ministerstwa w dniu 8 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m. in., że "pytając o wysokość wynagrodzenia konkretnego funkcjonariusza publicznego, skarżący w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej" oraz że "(...) bezspornym jest, że materia będąca przedmiotem wniosku skarżącego należy do kategorii informacji publicznej". Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. (...) Organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie organu realizacja wniosku skutkowałaby udostępnieniem wnioskodawcy szczegółowych informacji na temat wynagrodzenia miesięcznego wskazanego we wniosku pracownika. Tymczasem zasadą jest, że informacje na temat wynagrodzeń pracowników objęte są poufnością. Na ograniczenia związane z ujawnianiem informacji na temat wynagrodzeń pracowniczych zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93), podnosząc, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Organ podniósł, że ustawodawca bardzo szeroko zakreślił ochronę danych osobowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Ustawa o ochronie danych osobowych szeroko definiuje dane osobowe. Zgodnie z jej art. 6 ust. 1 za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W związku z powyższym, mając na względzie wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 21 marca 2014 r. oraz wynikające z przepisów prawa ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznych, związane z ochroną prywatności osoby fizycznej, wskazanej w treści rozpatrywanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należało odmówić udostępnienia żądanej informacji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał, iż jedyną z przesłanek wyłączających ograniczenie dostępu do informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej, jest rezygnacja tej osoby z przysługującego jej prawa. M. B. zapytany o zgodę na udostępnienie dotyczących go informacji, w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] czerwca 20113 r., podtrzymał swoje stanowisko o nieudostępnianiu informacji o wysokości swoich zarobków. Organ nie podzielił argumentacji wnioskodawcy, iż rzecznik prasowy jest osobą pełniącą funkcje publiczne i wskazał, że przyjęcie za słuszne stanowiska wnioskodawcy, że informacje na temat wszystkich pracowników urzędu z wyjątkiem pełniących funkcje usługowe, stanowią informacje publiczne, w stosunku do których nie znajduje ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 byłoby równoznaczne z możliwością udostępnienia przez urząd informacji na temat tych wynagrodzeń w BIP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. powyższej decyzji administracyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014 r. zarzucił naruszenie: 1) art. 7 kpa i art. 77 kpa w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rzecznik prasowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, lecz pełniącą funkcje usługowe i techniczne, gdy tymczasem z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej wprost wynika, iż rzecznik prasowy nie pełni czynności usługowych ani technicznych, bowiem całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej, w którym działa rzecznik prasowy; 2) § 6 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. poprzez jego bezpodstawne pominięcie w sytuacji gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej, w którym działa rzecznik prasowy; 3) art. 7 kpa i art. 77 kpa w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na jakich zasadach jest zatrudniany rzecznik prasowy, tj. w jaki sposób nawiązuje stosunek pracy i jaki jest to rodzaj stosunku pracy, który zostaje nawiązany z rzecznikiem prasowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rodzaj stosunku pracy, a także sposób nawiązania stosunku pracy stanowi podstawę do przyjęcia czy dana osoba jest osobą pełniącą funkcje publiczne, czy też tylko usługowe. Ponadto z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, że M. B. otrzymywał wynagrodzenie na podstawie przepisów wykonawczych stosujących się do tzw. korpusu służby cywilnej, co pozwala przyjąć, że był zatrudniony w oparciu o przepisy ustawy o korpusie służby cywilnej, która regulowała jego status. Niewątpliwie członek korpusu służby cywilnej w takim znaczeniu jest funkcjonariuszem publicznym. Również art. 104 ustawy o służbie cywilnej wskazuje, że w zakresie ochrony członkowie korpusu służby cywilnej są traktowani jak funkcjonariusze publiczni. Uzasadnione jest zatem traktowanie członków korpusu służby cywilnej jako osób pełniących funkcje publiczne, do których ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zdanie drugie udip.; 4) art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego i art. 115 § 19 kodeksu karnego poprzez ich błędne pominięcie, w sytuacji gdy rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej; a obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej i z tego względu rzecznik prasowy posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociaż uprawnienie do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki, na co zwrócił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05; 5) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego narusza jego prawo do prywatności, gdy tymczasem rzecznik prasowy, jest osobą pełniącą funkcje publiczne i takie ograniczenie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Żądana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia M. B. pełniącego funkcję rzecznika prasowego resortu kultury i dziedzictwa narodowego stanowi, jak wskazał tut. Sąd w wyroku z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 703/13, informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawo do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy). Wobec stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonej decyzji podnieść należy, iż Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 udip wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Nie sposób podzielić argumentacji organu, iż funkcja rzecznika prasowego Ministra ma charakter usługowy, gdyż jego rola sprowadza się do reprezentowania i komentowania stanowiska właściwego ministra oraz zadań przez niego wykonywanych. Ponadto funkcja rzecznika prasowego nie jest bezpośrednio związana z wydawaniem decyzji administracyjnych, czy też gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa. Stanowisku temu przeczą w szczególności zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz. 36). W myśl bowiem § 1 ust. 3 powołanego aktu, do zadań rzeczników prasowych należy również współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast stosownie do brzmienia § 5 ust. 2 zd. 1 i 3 ww. rozporządzenia, rzecznik prasowy podlega organowi administracji rządowej, który reprezentuje oraz może łączyć swoje funkcje z wykonywaniem innych zadań służbowych. Powyższe oznacza, że rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej. Z tego względu rzecznik prasowy posiada pewien zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociażby z uprawnieniem do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05. W tych okolicznościach nieuprawnione było powołanie się przez organ na przepis art. 5 ust. 2 udip ograniczający dostęp do informacji publicznej m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenie i wykonywanie funkcji. Rozpoznając wniosek ponownie organ winien uwzględnić wyżej dokonana ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.